II SA 2112/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie a WSA Andrzej Kołodziej, a WSA Joanna Kube, Protokolant Grzegorz Walczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2004 sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...] oddala skargę Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Zarząd Województwa [...] podjął w dniu [...] stycznia 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Została ona doręczona Wojewodzie [...] w dniu 4 kwietnia 2003 r. W dniu [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że regulamin organizacyjny nie zawiera regulacji dotyczących zadań i kompetencji geodety województwa ani komórki organizacyjnej niezbędnej do wykonywania przez niego zadań w zakresie geodezji i kartografii. Zadania te marszałek województwa wykonuje przy pomocy geodety województwa. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) geodeta wojewódzki wchodzi w skład urzędu marszałkowskiego. Wyłączenie ze struktury organizacyjnej urzędu geodety wraz z komórką konieczną do jego obsługi powoduje naruszenie ustawy i czyni regulamin organizacyjny niepełnym i sprzecznym z prawem. Przy okazji wojewoda wskazał na nieistotne naruszenia prawa. § 6 i 7 stwierdza bowiem, że urząd wykonuje zadania samorządu należące do marszałka i zarządu. Narusza to art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Podkreślił też, że ustalenie w § 15, że między dyrektorem departamentu a marszałkiem istnieje zależność służbowa a nie podległość służbowa, narusza przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). W dniu 27 maja 2003 r. Zarząd Województwa [...] złożył skargę na to rozstrzygnięcie, żądając jego uchylenia. Zarzucił mu naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43, art. 45 ust. 1, art. 78, art. 79 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), a także art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Na wstępie podkreślił, że zarząd województwa ma ustawowe kompetencje do samodzielnego ustalania struktur organizacyjnych niezbędnych do realizacji zadań – art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Żadne przepisy nie narzucają reżimu, co do doboru sposobu i zasad doboru środków organizacyjnych dla ich realizacji. Ustawodawca, poza nielicznymi wyjątkami, jak np. utworzenie urzędu marszałkowskiego, czy utworzenie stanowiska geodety, nie narzucił samorządowi zamkniętych rozwiązań organizacyjnych. Przy takiej woli ustawodawcy nie można odbierać zapisu art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. a prawa geodezyjnego i kartograficznego, jako nakazu utworzenia wprost wewnętrznej komórki z geodetą w urzędzie marszałkowskim. Ustawodawcy chodziło o zapewnienie fachowej obsługi zadań z zakresu geodezji i kartografii oraz powierzenie jej osobie w randze geodety, działającego w bliskich strukturach urzędu. Zarząd podkreślił, że zgodnie z art. 4 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym organy winny mieć swobodę w dostosowaniu sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych i powinny móc samodzielnie tworzyć wewnętrzną strukturę administracyjną. Stąd skarżący przyjął utworzenie Biura Geodety Województwa [...] jako gospodarstwa pomocniczego przy Urzędzie [...] i likwidację Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2003 r. Zarząd Województwa wyraził zgodę na utworzenie gospodarstwa pomocniczego pod nazwą Biura Geodety Województwa [...]. Zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2003 r. o utworzeniu biura geodety województwa, marszałek powierzył kierowanie tym biurem geodecie województwa. Nie wyłącza to geodety ze struktury urzędu marszałkowskiego z uwagi na status gospodarstwa pomocniczego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) gospodarstwem takim jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, w tym wypadku urzędu, część jej podstawowej działalności jak i działalność uboczna. Mimo to stanowi skład tej jednostki budżetowej, przy niej działa. Ma to na celu zracjonalizowanie gospodarowania środkami pomocniczymi. Według regulaminu zaś struktura urzędu obejmuje także jednostki pomocnicze. Pozwala to na oszczędności przez skupienie w jednym etacie stanowiska dyrektora gospodarstwa i geodety. Organ podniósł, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności całego regulaminu. Gdyby nawet stanowisko o braku regulacji było zasadne, to organ mógł zastosować łagodniejszy środek z art. 82 ust. 5 ustawy. Byłoby to zgodne z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Organ złamał zaś zasadę proporcjonalności. Zarząd stwierdził, że wojewoda naruszył art. 6a ust. 1 pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego przez uznanie, że w strukturze urzędu funkcjonować musi komórka do obsługi geodety. Przepis ten nie zawiera regulacji w tej kwestii. Wątpliwości wzbudza też fakt, czy uchwała w sprawie regulaminu podlega nadzorowi wojewody. W świetle art. 81 ustawy wynikałoby bowiem, że nadzorowi wojewody podlegają ogólnie uchwały sejmiku, a w przypadku zarządu – te które podlegają nadzorowi na podstawie ustaw szczególnych. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu [...] maja 2003 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. W załączniku do uchwały w rozdz. 5 uregulował zadania geodety stosownie do wymogów ustawy odsyłając regulację form i środków służących realizacji zadań geodety do zarządzenia. Zdaniem wojewody spełnia to wymogi ustawowe a postępowanie należałoby umorzyć. W wypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że podane przez skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43, art. 45 ust. 1 są przepisami kompetencyjnymi. Organ ich nie naruszył ani nie ograniczył swobody zagwarantowanej przepisami prawa. Swoboda ta została bowiem ograniczona przez art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyodrębnione biuro, którym kierował geodeta nie stanowiło części urzędu marszałkowskiego, gdyż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Wojewoda wskazał, że podstawą stosowania przez niego środków nadzoru były odpowiednie powołane przez niego artykuły ustawy o samorządzie województwa. W piśmie procesowym skarżący wniósł o oddalenie wniosku o umorzenie i rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że zmienił regulamin z uwagi na konieczność jego posiadania. Nie czyni to bezprzedmiotowym skargi. Podtrzymał też zarzut, że wspomniana uchwała nie mogła być przedmiotem nadzoru ze strony wojewody, gdyż przy założeniu racjonalności ustawodawcy, umieszczanie przepisów o nadzorze w przepisach szczególnych, oznacza na tle wykładni art. 81 ustawy o samorządzie województwa, że nie wszystkie uchwały zarządu podlegają nadzorowi. Inaczej przepisy te nie miałyby sensu. Nie podlegają nadzorowi, co podkreśla NSA, uchwały z zakresu prawa pracy. Nie podlega też nadzorowi przedmiotowa uchwała, gdyż nie zawiera żadnych regulacji oddziaływujących na stosunki prawne poza tym urzędem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że: Po pierwsze, należy poinformować strony, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle zaś art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], właściwy do rozpatrzenia skargi był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd zgodził się z wnioskiem skarżącego, iż sprawa jest nadal przedmiotowa mimo zmiany spornego regulaminu. Może dotyczyć bowiem okresu sprzed zmiany tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaś podkreślał w swoich orzeczeniach, że samo uchylenie uchwały organu samorządu nie czyni bezprzedmiotowym skargi na ten akt. Analogicznie, można uwagi te odnieść do skargi na akt nadzoru i uchylenia rozstrzyganej nim uchwały. Rozpatrując skargę merytorycznie sąd uznał ją jednak za niezasadną. Przede wszystkim nie podzielił zarzutu skarżącego, iż uchwała stanowiąca regulamin urzędu nie mogła być przedmiotem nadzoru ze strony wojewody. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Zgodnie z art. 81 usw marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przepisu art. 81 nie można jednak rozumieć w taki sposób, że do powstania uprawnienia nadzorczego wojewody musi istnieć dodatkowa podstawa prawna w ustawie szczególnej. Podstawą stosowania nadzoru przez wojewodę jest bowiem art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to jedynie, że pewne uchwały zarządu mogą nie podlegać nadzorowi wojewody, np. z tego powodu, iż na mocy przepisów szczególnych podlegają nadzorowi innych organów, np. uchwały zarządu stanowiące w istocie decyzje administracyjne w rozumieniu kpa. Poza tym, co podkreśla się w literaturze, art. 81 usw jedynie precyzuje zakres obowiązku marszałka przy przekazywaniu uchwał wojewodzie i nie może prowadzić do ograniczenia jego uprawnień nadzorczych (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2/92). Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż utworzenie biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim, nie wyłącza go ze struktury urzędu, a w konsekwencji nie stanowi naruszenia przepisów art. 6 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 6 a ust. 1 pkt 2a tej ustawy, służbę geodezyjną i kartograficzną stanowią m.in. marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego. Na podstawie zaś art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Nie można natomiast przyjąć, że jakaś struktura jednocześnie wchodzi w skład jednostki, a jednocześnie jest z niej wyodrębniona. Wolą ustawodawcy było, ażeby w przypadku geodety województwa i jego komórki organizacyjnej, struktury te wchodziły w skład urzędu marszałkowskiego. Zadania w zakresie geodezji i kartografii, na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, realizowane miały być jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie odmiennej regulacji, zmieniającej m.in. w diametralny sposób system wzajemnych rozliczeń, poprzez wyłączenie z jednostki budżetowej, jaką jest urząd, biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego, które pokrywa koszty swojej działalności z dochodów własnych, z wyjątkiem dotacji przedmiotowych, naruszało przepisy art. 6a ust. 1 pkt 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponieważ zadania z zakresu geodezji i kartografii były w świetle przepisów zadaniami obligatoryjnymi, brak odpowiedniej regulacji w regulaminie organizacyjnym urzędu stanowił naruszenie prawa. Było to, zdaniem sądu, naruszenie istotne z uwagi na charakter wykonywanych przez geodetę zadań z zakresu administracji publicznej. Analiza wspomnianego regulaminu nie pozwalała zaś na wyodrębnienie problematyki struktury i realizowanych zadań w taki sposób, aby można było pozostawić w obrocie prawnym niektóre z części tego regulaminu. Sformułowań takich nie potrafił też wskazać na rozprawie pełnomocnik skarżącego. Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, iż brak regulacji zagadnień związanych ze stanowiskami geodety i jego biura w regulaminie nie powodował, że akt ten był nieważny, gdyż w istocie wchodziło w grę zaniechanie, a nie działanie. Uznał bowiem, że naruszenie prawa może polegać również na zaniechaniu pewnych działań o charakterze obligatoryjnym. W przypadku takiego zaniechania, każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały tym naruszone, mógłby wykorzystać drogę z art. 91 usw. Wojewoda dysponuje zaś innymi środkami przewidzianymi w art. 82 ustawy. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie dotyczyło zresztą nie zaniechania, ale uchwały organu województwa naruszającej prawo wskutek wadliwego określenia struktury i zadań urzędu marszałkowskiego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2, pkt 7, art. 43 ust. 1 i 45 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Stosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku sprzeczności regulaminu organizacyjnego z prawem nie narusza bowiem kompetencji zarządu województwa do uchwalania takiego regulaminu (art. 41 ust. 2 pkt 7 usw), ani kompetencji marszałka do organizowania pracy zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego (art. 43 ust. 1 usw) czy kompetencji zarządu do wykonania swoich zadań przy pomocy różnych jednostek (art. 45 ust. 1usw). Nie narusza też prawnej samodzielności korporacji. Wspomniana jednostka geodezyjna miała bowiem realizować zadania z zakresu administracji rządowej i ustawodawca w ustawie szczególnej w art. 6 ust. 1 pkt 2a Prawo geodezyjne i kartograficzne narzucił wykonawcy tych zadań określone rozwiązania organizacyjne. Stąd nie jest prawdziwy zarzut, iż żadne przepisy nie narzucają reżimu co do doboru sposobu i środków realizacji tych zadań. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało też art. 4 ani 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). W art. 4 mowa jest bowiem o kompetencjach samorządu w zakresie określonym prawem oraz o swobodzie dostosowania sposobu wykonywania delegowanych kompetencji do warunków lokalnych "w miarę możliwości". Nie oznacza to więc pełnego, niczym nieograniczonego zakresu tej swobody. Podobnie nie stoi na przeszkodzie ograniczeniu kompetencji samorządu w zakresie samodzielnego kształtowania struktur art. 6 Karty, zezwala on bowiem na odmienne postanowienia ustaw. Takim odrębnym postanowieniem jest zaś art. 6 ust. 1 pkt 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z uwagi na charakter zadań z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz określenie tych zadań jako pozostających w zakresie administracji rządowej, rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało też, zdaniem sądu, zasady proporcjonalności a zastosowany środek odpowiadał regulacji art. 6 ust. 3 Karty, gdyż był dostosowany do znaczenia interesów, które chronił. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 151 i 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak w sentencji.