II SA 2116/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Asesor WSA - Janusz Walawski Protokolant - Iwona Cichocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego orzeczeniem dyscyplinarnym Szefa Urzędu Ochrony Państwa p o s t a n o w i ł - odrzucić skargę - Wnioskiem z dnia 25 lutego 2003 r. M. K. zażądał wznowienia postępowania dyscyplinarnego w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego Szefa Urzędu Ochrony Państwa dnia [...] maja 1998 r. (bez numeru), na mocy którego wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], działając na podstawie § 52 ust. 1 i 2 oraz § 49 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1495) w zw. z art. 224 ust. 1 i art. 232 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676), odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne nie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, mogącym mieć wpływ na treść orzeczenia. Zatem nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w § 49 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i w uzasadnieniu podał, że postępowanie dyscyplinarne zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, bowiem powinno ono być zawieszone aż do dnia, kiedy zakończyło się postępowanie karne w jego sprawie, a zatem do dnia wydania wyroku. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie podnieść należy, że stosownie do treści art.184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...). Oznacza to, że w sytuacji, gdy Sąd w rozpoznawanej sprawie stwierdzi niezgodność podstawowego aktu normatywnego z Konstytucją, to może (ad casum) samodzielnie zdecydować o pominięciu określonej normy prawnej tego aktu przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia, które w takim przypadku wydaje wyłącznie na podstawie przepisów Konstytucji i ustawy (vide: wyrok Sądu Najwyższego sygn. akt III RN 33/02). Analizując rozpoznawaną sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że taka sytuacja ma w niej miejsce. Akt wykonawczy, jak wynika z konstytucyjnych zasad wydawania rozporządzeń, musi być wydany na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej i stąd też musi się mieścić w jej granicach. Zakres upoważnienia ustawowego nie może być rozszerzany na drodze wykładni funkcjonalnej, bowiem jest on ustalany w drodze wykładni językowej. Zatem brak stanowiska ustawodawcy w przepisie delegacyjnym musi być rozumiany jako nieudzielanie dla podmiotu wydającego rozporządzenie kompetencji normodawczej. Zatem ten ostatni akt prawny, wydawany w celu wykonania ustawy, ma za zadanie konkretyzować regulację ustawową, a nie obejmować zagadnienia całkowicie pominięte przez ustawodawcę. Z drugiej strony, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2000 r. sygn. akt K. 16/99 (publ. w OTK ZU z. 7/2000), co zostało również powtórzone i szczególnie zaakcentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 (vide: OTK-A z 2002 r. z. 5, poz. 63) na kanwie zarzutów skierowanych pod adresem art. 139 ust. 2 ustawy o Policji, sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Jednakże im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez bardziej szczegółowe - niż w innych materiach - ujęcie "wytycznych co do treści aktu". Innymi słowy mówiąc, minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Inaczej rzecz ujmując, represyjny charakter postępowania dyscyplinarnego wymaga szerokiej regulacji ustawowej, zwłaszcza w zasadniczych kwestiach dotyczących np. określenia trybu odwoławczego, czy tez wznowienia postępowania. Wprawdzie ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (tekst jedn. z 1999 r. Dz. U. Nr 51, poz. 526 ze zm.) zapewniła prawo do Sądu, to jednak delegacja zawarta w art. 124 ust. 2, przekazała do regulacji w formie rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów szczegółowe zasady i tryby udzielania wyróżnień, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwość przełożonych w tych sprawach, z uwzględnieniem: 1) zakresu władzy dyscyplinarnej, 2) przełożonych, którzy posiadają władzę dyscyplinarną, 3) przypadków naruszenia dyscypliny i przypadków, w których postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, 4) formy i treści rozstrzygnięcia o wszczęciu oraz o zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, a także o wymierzeniu kary dyscyplinarnej, 5) czasu trwania postępowania dyscyplinarnego oraz praw obwinionego w toku tego postępowania, 6) sposobu wykonywania oraz warunków i terminów zatarcia poszczególnych kar dyscyplinarnych, a także przesłanek darowania kary dyscyplinarnej, 7) przesłanek wznowienia postępowania dyscyplinarnego i trybu postępowania przy wznowieniu tego postępowania, 8) okoliczności i trybu udzielania wyróżnień przez przełożonych posiadających władzę dyscyplinarną. Znalazło to swój wyraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania i wykonywania kar oraz odwoływania się od wymierzonych kar, a także właściwości przełożonych w tych sprawach (Dz. U. Nr 133, poz. 1495). Zatem, pozostawienie tak szerokiej swobody w kształtowaniu postępowania dyscyplinarnego w formie aktu wykonawczego Prezesowi Rady Ministrów, a w szczególności jego wznowienia, nie daje istotnych dla funkcjonariuszy UOP gwarancji procesowych i uznać to należy – zdaniem Sądu – za przekroczenie warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec powyższego, Sąd rozpatrywał niniejszą sprawę jedynie na podstawie cytowanej już wyżej ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym zaakcentować należy, że ustawa o Urzędzie Ochrony Państwa, będąca bez wątpienia ustawą szczególną, nie wyłączyła stosowania przepisów k.p.a. Skoro tak, to zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej zaś sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy, o którym mowa wyżej. Skoro więc skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to tym samym nie wyczerpał przewidzianego prawem trybu odwoławczego i w konsekwencji wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.