II SA 2155/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska, Sędziowie del. NSA Stanisław Gronowski, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r. Nr [...] 2. orzeka o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Dnia [...].X.2001r. został zatrzymany do kontroli zespół (ciągnik z naczepą) będący własnością Pana M. M. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm określonych rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01.04.1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W dniu 31.01.2002r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, o czym strona została zawiadomiona. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2002r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, lp. tabeli 5 pkt 1 lit. d, art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 20.VI.1997r. – Prawo o ruchu drogowym oraz §4 i §5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1.IV.1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia i art. 104 §1 kpa, obciążającą M. M. karą pieniężną w wysokości 5.040 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że przejazd pojazdem nienormatywnym jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, którego strona nie okazała, wymienioną karę ustalono za stwierdzony w dniu [...].X.2001r. przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze krajowej Nr 86 co zostało wskazane w protokole z dnia [...].X.2001r. z zatrzymania i kontroli pojazdu. Dalej szczegółowo wyjaśniono sposób nałożenia kary pieniężnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Pan M. M. w ustawowym terminie. We wniosku domagał się stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Ponadto Pan M. podniósł, że ustalenie opłaty w w/w decyzji nastąpiło na podstawie przepisów wykonawczych, które nie obowiązywały w dniu zdarzenia tj. [...].X.2001r. Zarzucił również naruszenie art. 107 §3 kpa i 139 kpa oraz podniósł, że protokół z przeprowadzonej kontroli jest dla niego nieczytelny, brakuje w nim wpisanej marki pojazdu silnikowego jak również marki i typu naczepy. Powyższe argumenty zostały powtórzone przez Pana M. również w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto podniesiono, że naliczenie opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym winno nastąpić w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 roku w sprawie opłat drogowych i w zw. z tym naliczona opłata winna być mniejsza. Decyzją z dnia [...].04.2002r. znak [...] wydaną na podstawie §4 i §5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01.04.1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) oraz art. 13 ust. 2a oraz załącznika nr 1 Lp. tabeli 5 pkt 1 lit d ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 104 i 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 §3 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30.04.2002r. wniesionego przez Pana M. M. od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].04.2002r. nr [...] w sprawie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w toku postępowania strona nie kwestionowała czytelności protokołu. Niepodanie marki i typu ciągnika w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie powoduje nieważności pomiarów i wydanej w oparciu o nie decyzji. Do identyfikacji właściciela nie jest konieczna marka i typ ciągnika, gdyż ustalenie właściciela możliwe jest na podstawie numerów rejestracyjnych. Powyższe dane zawarte są w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia [...].10.2001r., który stanowi integralną część decyzji. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono kiedy następuje przejazd pojazdem nienormatywnym zgodnie z przepisami ustawy prawo o ruchu drogowym art. 61 oraz podkreślono, że pojazd poruszający się po drogach publicznych musi spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 01.04.1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. Następnie uzasadniono sposób wyliczenia kary pieniężnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa jest nieuzasadniony, w świetle tego, że zmiany przepisów, na podstawie których strona została obciążona karą weszły w życie 1.01.2002r. Przepisy ustawy z dnia 6.09.2001r. Prawo transportowe (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) wprowadziły zmianę w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych z mocą obowiązującą od 1.01.2002r. Ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte 31.01.2002r., zatem musiało być prowadzone pod rządami nowej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przepisy nowej ustawy "przejęły" toczące się postępowania administracyjne – wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie jej przepisów. Skargę, w ustawowym terminie, na powyższą decyzję do NSA wniósł Pan M. M. Skarżący domagał się w skardze stwierdzenia nieważności wydanej decyzji na podstawie art. 156 §1 i 2 kpa, wstrzymania zapłaty, uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł naruszenie art. 107 §3 i 139 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim fakt naliczenia kary wg przepisów, które nie obowiązywały w chwili wystąpienia zdarzenia tj. [...].10.2001r., a zaczęły obowiązywać od 1.I.2002r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także przekazanie sprawy wg właściwości do Ośrodka Zamiejscowego NSA w K. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę ustosunkowano się między innymi do zarzutu wydania w/w decyzji z naruszeniem prawa tj. art. 139 kpa. GDDKiA stoi na stanowisku, że zarzut ten nie jest zasadny. Przepisy ustawy z dnia 6.09.2001r. Prawo transportowe wprowadziły zmianę w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych z mocą obowiązującą od dnia 1.I.2002r. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym przepisy nowej ustawy "przejęły" toczące się postępowania administracyjne – wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną, dlatego też decyzję wydano w oparciu o nowe przepisy. Wydanie decyzji w oparciu o stare regulacje skutkowałoby powstaniem przesłanki nieważności takiej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, iż doszło do naruszenia art. 107 §3 kpa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że uzasadnienie decyzji [...] zawierało wszystkie wymagane elementy dla wskazania przyczyny obciążenia strony karą pieniężną. Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącego, że kara nałożona na niego została naliczona wg przepisów, które nie obowiązywały w chwili wystąpienia zdarzenia tj. w dniu [...].10.2001r., a zaczęły obowiązywać od 1.I.2002r. Jak już wyżej podano przepisy ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) wprowadziły zmianę w ustawie z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838 rok 2000 – tekst jednolity ze zm.) dodając między innymi w art. 13 ust. 2a i 2b oraz załącznik kary pieniężne, o których mowa w art. 13 ust. 2a. To jest przepisy, w oparciu o które obliczono nałożoną karę pieniężną. Zgodnie z art. 110 ustawy o transporcie drogowym ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002r., z tym, że rozdział 9 wchodzi w życie z dniem 1 listopada 2001r., z wyjątkiem art. 50, art. 68-75 i art. 80-82, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa powyższa zawiera przepis przejściowy – art. 104 – stanowiący, że: 1. "Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc 2. Do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy". Art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis o charakterze normy procesowej, a nie normy materialno – prawnej i nie może stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem jej wejścia w życie, a o których konsekwencjach prawnych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekał po wejściu w życie ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak normy materialnoprawnej, zgodnie z ogólną zasadą lex retro non agit, należy stosować do powyższego zdarzenia przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia, gdyż również z celu ustawy nie da się wyprowadzić wniosku o jej działaniu wstecz. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2003r. sygn. akt I CK 134/02 wydanym na tle art. 113 ustawy z 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804), którego treść jest zbliżona do sformułowania zawartego w art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W tym miejscu zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego warto nadmienić, że w naszym systemie prawnym funkcjonują ustawy, które zawierają intertemporalne normy prawne dotyczące zarówno przepisów materialnych jak i procesowych, przykładem może być ustawa Prawo własności przemysłowej. Zasadę lex retro non agit wywodzi się zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zgodnie z powyższą zasadą nie wolno zastosować przepisów ostrzejszych (a poza sporem jest, że nałożona kara była wyliczona wg przepisów bardziej rygorystycznych) w odniesieniu do zdarzenia (stanu faktycznego), które miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy tych przepisów. W świetle najbardziej reprezentatywnych wypowiedzi doktryny E. Łętowskiej (Reżim prawny stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na tle art. 250 Ordynacji podatkowej) "Przełamanie zakazu lex retro non agit (w polskim systemie prawnym wynikającym z art. 2 Konstytucji) musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie może być to rezultat wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy". W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przełamania zakazu retroaktywności i dlatego uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny ma świadomość, że przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia uznane zostały przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. sygnatura akt P 6/02 za przepisy sprzeczne z Konstytucją. Fakt ten nie może jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sankcjonować zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy w stosunku do skarżącego norm znacznie ostrzejszych niż normy obowiązujące w chwili zdarzenia, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą lex retro non agit. Nie uszedł również uwadze Sądu fakt, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji zostały opatrzone ta samą datą tj. [...].04.2002r., co jest oczywistą omyłką organu II instancji. Oznaczenie daty decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji (np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982r. ISA/Kr 664/82 ONSA 1982, Nr 2, poz. 106). Z tych też względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 20.IX.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z 2002r. ze zm.) o wykonalności decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.