II SA 2181/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: WSA Halina Święcicka (spr.) asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową oddala skargę Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] cofnięto R. D. zezwolenie nr [...] na zarobkowy przewóz taksówką. Decyzja został wydana na postawie art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.) w związku z § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie wprowadzenia wymogu uzyskiwania zezwoleń na zarobkowy przewóz taksówkami osobowymi na terenie m. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Pan R. D. w dniu [...] stycznia 2000 r. podczas przejazdu zleconego przez kontrolerów naruszył przepisy o cenach urzędowych za usługi przewozowe. Skarżący nie respektując przepisów uchwał nr [...] i nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie ustalenia urzędowych cen za przejazdy taksówkami osobowymi wykonał usługę przewozową bez włączonego taksometru i pobierając za odbyty kurs zawyżoną opłatę o ok. 30,- zł. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzięło pod uwagę uchylenie z dniem 1 stycznia 2002r. powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, która była podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Od dnia 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371). Ta ustawa ma zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy, licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Skarżący rażąco naruszył warunki określone w licencji poprzez wykonanie kursu bez włączonego taksometru i pobierając zawyżoną opłatę. Obecnie ustawa nie pozostawia uznaniu organu administracji kwestii cofnięcia licencji. Organ podkreślił, że okoliczności zdarzenia nie budzą żadnych wątpliwości. Przedsiębiorcy wykonujący zawód kierowcy taksówki powinni spełniać warunek dobrej reputacji. Na powyższą decyzję R. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez ponowne przeprowadzenie postępowania w tej samej sprawie po uwzględnieniu skargi przez organ. To samo zdarzenie (kurs taksówką bez włączonego taksometru i pobrania zawyżonej opłaty) był podstawą wydania dwóch decyzji, jednej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1998 r. o cofnięciu mu zezwolenia na zarobkowy przewóz taksówką i drugiej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] marca 2001 r. o utrzymaniu w mocy tej decyzji. Po złożeniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchyliło obie decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do rozpoznania. Skarżący w skardze na wyżej wymienione decyzje żądał stwierdzenia ich nieważności, a nie uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Prowadzenie dalszego postępowania po uwzględnieniu skargi jest naruszeniem wskazanego art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Żądał stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w wyniku tego przekazania. Zarzucił, że poprzez ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zakwestionowano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1240/01 umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez zaniechanie przez organ administracyjny wystosowania ostrzeżenia o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Ponadto, oparcie decyzji SKO na przepisach w/w ustawy pogorszyło jego sytuację prawną, obecnie cofnięcie licencji w razie spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie ma charakter obligatoryjny podczas, gdy w poprzednim stanie prawnym decyzja miała charakter uznaniowy. Zastosowanie surowszych przepisów od tych, które obowiązywały w chwili zdarzenia jest niezgodne z podstawowymi zasadami ustroju państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie uznając zarzuty w niej za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania jest skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszym zagadnieniem przy ocenie skargi jest ocena dopuszczalności wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 38 ust. ustawy o NSA i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podczas, gdy skarżący żądał stwierdzenia ich nieważności. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2001 r. została wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 74) w związku z art. 163 kpa i stanowiła uwzględnienie skargi. Unormowanie zawarte we wskazanym przepisie stanowiło samodzielną podstawę prawną dla organu, którego działanie zaskarżono do sądu do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Takie wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić jedynie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego i pod warunkiem uwzględnienia skargi w całości. Organ przy uwzględnianiu skargi w tym nadzwyczajnym trybie musi stwierdzić naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji. Jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, to może jak sąd uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Organ może uwzględnić skargę w całości. Z powyższego wywodu wynika, że samodzielną podstawą uwzględnienia skargi przez organ mógł być tylko przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, przywołanie w decyzji również przepisu art. 163 kpa było niewłaściwe. W uzasadnieniu wydanej przez SKO decyzji z dnia [...] marca 2001 r. przywołano § 1 uchwały Rady m. [...] Nr [...] jako podstawę cen urzędowych ustalanych przez właściwe organy administracji państwowej na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz. U. z 1988 r., Nr 27, poz. 195 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2001 r. sygn. akt III SA 2490/00 stwierdził nieważność w/w uchwały. Organ - SKO stwierdziwszy naruszenie prawa swojej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej poprzez przywołanie w nich tej uchwały uwzględnił skargę poprzez uchylenie obydwu decyzji. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności wydanych decyzji, organ uchylając obie decyzje uwzględnił w całości żądanie skarżącego tj. wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje. W ocenie Sądu zamieszczenie w decyzji sformułowania o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie stanowi naruszenia prawa (przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o NSA). Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 1999 r. w sprawie o sygn. akt. SA/Sz 1222/98 (LEX nr 36145). Na podkreślenie zasługuje fakt, że w przypadku gdyby organ skargi nie uwzględnił to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznałby ją i po stwierdzeniu, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o uchwałę Rady [...] podjętą niezgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach uchyliłby obie decyzje ew. stwierdziłby ich nieważność jako naruszających prawo i postępowanie byłoby kontynuowane przed I i ew. II instancją. Organ po wyroku sądu ponownie rozpatrywałby przedmiotowa sprawę. Kolejną kwestią jest ocena, czy zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371) przez organ II instancji było prawidłowe. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Między wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zastosowało przepisy tej ustawy dla oceny, czy posiadacz licencji naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa i czy należy cofnąć licencję na wykonywanie transportu. Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odmowa włączenia taksometru przez kierowcę (skarżącego) i pobranie zawyżonej opłaty za przewóz podczas zamówionego przejazdu było okolicznością bezsporną co organ uznał za rażące naruszenie warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b w/w ustawy. Ocena organu w tym zakresie (ocena, czy odmowa włączenia taksometru i pobranie zawyżonej opłaty bez jego wskazania), zdaniem Sądu mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek zastosowania przepisów ustawy obowiązującej w dacie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wynikał wprost z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, stosuje się jej przepisy. W ocenie Sądu, nie jest również zasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 wspomnianej ustawy, poprzez nie zastosowanie przed cofnięciem licencji procedury ostrzeżenia przewidzianej w tym przepisie. Zgodnie z nim, cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Z określenia "wszczyna się" zawartym w tym przepisie wynika, zdaniem Sądu, iż ma on zastosowanie do postępowań wszczynanych po wejściu w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., postępowanie w przedmiotowej sprawie było już wszczęte. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, co na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi.