II SA 2201/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Anna Żmijewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska służbowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Komendant Wojewódzki Policji [...]. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. odwołał [...] J. S. z zajmowanego stanowiska [...] w L. z dniem [...] lutego 2003 r. i przeniósł go do swojej dyspozycji z zachowaniem dotychczasowych składników uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż odwołanie J. S. z zajmowanego stanowiska służbowego było uzasadnione z uwagi na potrzeby służbowe oraz, że zasięgnięto opinii wymaganej przy odwołaniu ze stanowiska [...]. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności wskazując, iż dla dobra służby uzasadnione jest niezwłoczne zaprzestanie zajmowania przez zainteresowanego stanowiska [...] w L. Rozkaz personalny nr [...] wydany został na podstawie art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W dniu 18 lutego 2003 r. wysłano J. S. przesyłką poleconą ww. rozkaz personalny. Przesyłka ta awizowana została jej adresatowi w dniu 19 lutego 2003 r. przez Urząd Pocztowy L. [...] pod numerem [...]. Przesyłka została w dniu 27 lutego 2003 r. zwrócona nadawcy z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Następnie dniu 28 lutego 2003 r. J. S. otrzymał w Wydziale Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. przedmiotowy rozkaz personalny (k-118). W dniu 13 marca 2003 r. do Sekretariatu Komendy Miejskiej Policji w L. złożone zostało odwołanie J. S. od rozkazu personalnego. Odwołanie to w dniu [...] marca 2003 r. przesłane zostało do Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. (k-132). W odwołaniu zarzucono, iż rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2003 r. wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający odwołanie zainteresowanego ze stanowiska z uwagi na "potrzeby służbowe" i "dobro służby", a także zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80, art. 106, art. 107 i art. 108 k.p.a. W dniu [...] kwietnia 2003 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 6c ust. 1 ustawy o Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty. Stosownie do art. 6e ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji odwołać policjanta z tego stanowiska może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Przez okres 6 miesięcy ma on prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jest to szczególny tryb wynikający ze specyfiki zajmowanego stanowiska kierowniczego, połączony z przywilejem polegającym na zachowaniu we wskazanym okresie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w czasie kierowania przez zainteresowanego Komendą Policji w L. nastąpiło systematyczne pogarszanie się wyników pracy policjantów tej jednostki. Organ odwoławczy podkreślił, iż na terenie właściwości Komendy Miejskiej Policji w L. w 2002 r. wystąpiło najwyższe, spośród komend powiatowych i miejskich [...] Policji, zagrożenie przestępczością, niski natomiast był wskaźnik wykrywalności przestępczości kryminalnej, a w niektórych kategoriach przestępstw kryminalnych jednostka ta wykazywała się najniższym w województwie wskaźnikiem wykrywalności przestępczości. Nadto praca Policji w L. została źle oceniona przez mieszkańców L., co potwierdzają, w ocenie organu, wyniki badań przeprowadzonych przez Zespół Zarządzania Jakością Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, iż przeprowadzone przez Inspektorat Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. w 2002 r. kontrole wykazały nieprawidłowości w zakresie rejestracji statystycznej i nadzoru sprawowanego przez przełożonych nad funkcjonariuszami Komendy Miejskiej Policji w L. wykonującymi czynności w sprawach czynów karalnych, popełnionych przez nieletnich. Organ odwoławczy przyjął, iż kwestionowany rozkaz personalny doręczono zainteresowanemu w dniu 28 lutego 2003 r. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. W skardze podniesiono, iż wysoki poziom zagrożenia przestępczością utrzymuje się w regionie l. od wielu lat, a także, iż w czasie reformy administracyjnej na przełomie lat 1998 i 1999 znacznie obniżono liczbę etatów policyjnych, a nadto w styczniu 2001 r. odebrano Komendzie Miejskiej Policji w L. 24 etaty. Ponadto skarżący wskazał, iż w ogólnopolskim konkursie "Bezpieczna Gmina" zorganizowanym w 2002 r. przez MSWiA i Komendę Główną Policji, L. uplasowała się w czołówce miast powyżej 100 tys. mieszkańców, co podważa, zdaniem skarżącego, ustalenia poczynione przez organy I i II instancji. Skarżący wskazuje także, iż organy zignorowały opinię starosty. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek z urzędu badać zgodność z prawem zaskarżonych decyzji oraz postępowania poprzedzającego ich wydanie nie tylko w kontekście zarzutów skargi, ale także na tle wszystkich przepisów mających związek ze sprawą. Rozpoznając skargę Sąd ustalił, że w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2002 r. W myśl bowiem art. 44 k.p.a., jeśli pismo złożono w urzędzie pocztowym na okres 7 dni i zawiadomiono o tym adresata tego pisma, to z upływem ostatniego dnia okresu doręczenie uważa się za dokonane. Rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2003 r., wysłany został w dniu 18 lutego 2003 r. listem poleconym na adres skarżącego. W dniu 19 lutego 2003 r. zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu tej przesyłki w Urzędzie Pocztowym L. Na odwrocie druku potwierdzenia odbioru doręczyciel zakreślił punkt 2 lit. a informacji i wskazał placówkę pocztową, w której przesyłkę pozostawiono. Zgodnie zatem z treścią art. 44 k.p.a. ww. decyzja doręczona została jej adresatowi w dniu 26 lutego 2003 r. W dniu 27 lutego 2003 r. rozpoczął swój bieg termin do wniesienia dowołania. Termin ten upłynął w dniu 12 marca 2003 r. W dniu zatem 13 marca 2003 r. przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Wprawdzie decyzję tę wręczono J. S. do rąk własnych w dniu 28 lutego 2003 r., jednakże, w ocenie Sądu, późniejsze doręczenie do rąk własnych w siedzibie Komendy Wojewódzkiej Policji [...] .odpisu decyzji nie jest faktem, który czyni nieskutecznym doręczenie decyzji w myśl art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., V SA 1880/98, LEX nr 49422). W świetle takiego ustalenia dowołanie, które wpłynęło do Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. w dniu [...] marca 2003 r., a w dniu 13 marca 2003 r. do Komendy Miejskiej Policji w L., nie mogło być przedmiotem postępowania odwoławczego bez zastosowania procedur określonych w art. 58 k.p.a. Takich procedur Komendant Główny Policji nie zastosował, co oznacza, że nie był organem upoważnionym do orzekania w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z faktu, że tylko odwołanie wniesione przez upoważniony podmiot (art. 127 § 1 k.p.a.) i z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpatrzenia sprawy na organ wyższego stopnia. Jeżeli więc organ kompetencyjnie właściwy do działania jako organ drugiej instancji prowadzi postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., bez przywrócenia terminu wniesienia odwołania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. (orzeka w sprawie zakończonej decyzją ostateczną) nawet wówczas, gdy orzeka "o utrzymaniu w mocy" takiej decyzji ostatecznej (tak: NSA w wyroku z 14 kwietnia 1999 r., I SA 1823/98, ONSA 2000/2/70). W związku z tym orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.