II SA 2235/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del) Jan Bała (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Szefa [...] z dnia [...] marca 2003 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Szef [...] - Podsekretarz Stanu Ministerstwa Finansów decyzją z dnia [...] marca 2003 r. - wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) - przeniósł p. B.G., [...] - [...] w Departamencie Organizacji [...] w Ministerstwie Finansów do pełnienia służby w [...]. W decyzji tej zaznaczono, że nowe warunki służby ustali odrębnie Dyrektor [...] Na skutek wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawę rozpoznawał Minister Finansów, który decyzją z dnia [...] maja 2003 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy, nie znajdując podstaw do jej zmiany. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., iż przeniesienie funkcjonariusza [...] na inne stanowisko na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej ma charakter uznaniowy. Szef [...], przenosząc zaś zainteresowaną do służby w [...], kierował się jej wieloletnim doświadczeniem oraz perspektywicznymi planami związanymi z tworzeniem centralnego ośrodka szkoleniowego zlokalizowanego w [...]/ Zdaniem Ministra Finansów, przepisy rozdziału 5 ustawy o Służbie Celnej nie zawierają żadnego odesłania do przepisów o postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie, wskazania niezbędnych elementów decyzji administracyjnej. Decyzja w zakresie polityki kadrowej dotyczy relacji o charakterze wewnętrznym i nie jest decyzją administracyjną. Przepis art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wyraźnie wskazuje, że przepisy kpa mają zastosowanie dopiero w przypadku realizacji uprawnienia do drogi odwoławczej. Brak zaś pouczenia o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi wady istotnej, która byłaby przesłanką wzruszenia decyzji ostatecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. B. G. domagała się uchylenia powyższej decyzji zarzucając, że decyzja ta narusza art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zarówno bowiem w decyzji organu I instancji, jak w decyzji Ministra Finansów nie wskazano żadnych argumentów uzasadniających jej przeniesienie na inne stanowisko służbowe z uwagi na ważne względy służbowe. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza [...], przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz [...] może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl zaś art. 81 ust. 2 tej ustawy do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie w tym ostatnim przepisie do przepisów kpa dotyczy całego postępowania, o jakim mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, a nie tylko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wynika to z literalnej treści tego przepisu, w którym jest mowa o "postępowaniu" a nie jedynie fragmencie tego postępowania w zakresie dotyczącym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjęcie odmiennych twierdzeń Ministra Finansów stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy, który kontroli sąd administracyjnego poddawałby decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 81 ust. 3 ustawy), a wyłączałby taką kontrolę w stosunku do decyzji organu I instancji. Podstawy do wyłączenia w tych sprawach przepisów kpa nie może również stanowić powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 3 § 3 pkt 2 kpa, zgodnie z którym przepisów kpa nie stosuje się do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Po pierwsze dlatego, iż w przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, jakimi są przepisy art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej stanowią inaczej, a przede wszystkim nie można w tej sprawie mówić o podległości służbowej, gdyż taka podległość służbowa odnosi się tylko do zależności zachodzącej pomiędzy przełożonym a podwładnym w ramach wykonywania obowiązków służbowych. Nie dotyczy to już kwestii kształtowania stosunku służbowego związanego ze zwolnieniem ze służby czy też przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Te ostatnie sprawy mieszczą się już w pojęciu decyzji administracyjnej, przez którą należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, gdy podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza [...] można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. W decyzji Szefa [...] z dnia [...] marca 2003 r. nie przytoczono żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 kpa), nie powołano się też na żadne "ważne względy służbowe", o jakich mowa w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy. Nie przeniesiono też skarżącej "na takie samo lub równorzędne stanowisko", lecz przeniesiono ją "do pełnienia służby w [...].". Z powyższego wynika, że decyzja ta narusza zarówno art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, jak i art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy użyto określenia prawnie niezdefiniowanego, a mianowicie "ważne względy służbowe" (tzw. wyrażenia nieostrego), co oznacza, iż sposób rozstrzygnięcia został pozostawiony tzw. uznaniu administracyjnemu (art. 7 kpa), lecz również decyzje wydane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadniania na zasadach ogólnych określonych w kpa. Decyzje uznaniowe wymagają więc również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa). Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz 77 kpa), rozpatrzyć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie. Z kolei, w decyzji organu odwoławczego powołano się już na "ważne względy służbowe", lecz nie można pomijać, iż w świetle art. 138 § 1 kpa przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją I instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji, lecz ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę i rozstrzygnąć ją stosownie do art. 138 kpa. Zresztą podane przez organ odwoławczy przyczyny przeniesienia skarżącej są dość ogólnikowe, skoro organ ten powołał się na wieloletnie doświadczenie zawodowe skarżącej oraz "perspektywiczne plany związane z tworzeniem centralnego ośrodka szkoleniowego [...] (...)". Trudno zaś uznać, że "perspektywiczność planów" uzasadniała niezwłoczne przeniesienie skarżącej, zwłaszcza gdy się uwzględni, iż organy celne nie określiły w tych decyzjach nowego stanowiska służbowego skarżącej, a jedynie przeniosły ją do "pełnienia służby". Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy ppsa.