II SA 2254/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie: NSA Anna Robotowska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania oznakowania aparatów publicznych przystosowanych do użytku przez osoby niepełnosprawne oddala skargę 6 II SA 2254/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty nakazał [...] Spółka Akcyjna (dalej [...] SA) oznakowanie, zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych (Dz. U. Nr 237, poz. 2010), aparatów publicznych przystosowanych do używania przez osoby niepełnosprawne, w terminie 60 dni. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy operator wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przedłużenie wyznaczonego terminu wykonania decyzji. Zdaniem [...] SA ust. 2 i ust. 3 Załącznika Nr 3 do rozporządzenia dopuszcza odstępstwo od wymiarów znaku ustalając, iż jego proporcje powinny być zachowane z możliwością jego zmniejszenia lub zwiększenia. W związku z tym rozporządzenie jedynie sugeruje, w ocenie operatora, wielkość znaku dopuszczając jego zmniejszenie lub zwiększenie. W związku z tym obecne oznakowanie aparatów publicznych spełnia wymagania rozporządzenia, a więc zasadnym jest wniosek o umorzenie postępowania. Alternatywny wniosek o przedłużenie okresu wykonania decyzji operator uzasadniał tym, iż w wyznaczonym terminie 60 dni nie będzie w stanie jej wykonać. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdza, iż rozporządzenie nie wprowadza sugestii czy apeli w zakresie oznakowania aparatów publicznych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych lecz określa konkretny obowiązek. W zakresie wielkości znaku muszą być zachowane dwa warunki z ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia – wymiary oznakowania nie mniejsze niż 20x20 cm oraz określone proporcje. Za nieuzasadniony uważa organ regulacyjny wniosek o przedłużenie terminu do wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż rozporządzenie operator powinien stosować od 1 stycznia 2003 r. a możliwości finansowe oraz liczba zatrudnionych pracowników operatora pozwalają na wykonanie decyzji w terminie wyznaczonym. Na powyższą decyzję [...] SA złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem operatora organ wiąże obowiązek możliwość stosowania rozporządzenia z datą jego wydania a nie ogłoszenia, co jest sprzeczne z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie faktycznie stało się dostępne po publikacji od dnia 2 stycznia 2003 r. a nie od 1 stycznia. Natomiast operator nie ma możliwości zastosowania się do zaskarżonej decyzji w wyznaczonym terminie z uwagi liczbę aparatów publicznych. Zdaniem [...] SA określenie "powinien" zawarte w Załączniku Nr 3 rozporządzenia jest niejednoznaczne a więc należy je interpretować w sposób najmniej ograniczający zasady ogólne, a wkraczając w zakres unormowania ustawowego zapis ten nie mieści się w upoważnieniu z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Skarżący powołuje się nadto na protokół kontroli, którego zapisy nie wskazały na naruszenie prawa, a w związku z tym, zdaniem operatora decyzja została wydana bez wszczęcia postępowania administracyjnego co skutkowało brakiem udziału strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wnosił o jej oddalenie. Organ uważa za bezzasadny zarzut naruszenie art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. a czynności kontrolne wykonano po przeszło dwóch miesiącach od tej daty. Nadto termin wykonania decyzji został określony na dalsze dwa miesiące. Także zarzut braku jasności rozporządzenia (użycie w Załączniku słowa "powinien") jest nieuzasadniony. Wyrażenie to zostało użyte w stosunku do określenia proporcji piktogramu i nie oznacza sugestii lub apelu w tym zakresie, lecz określa te proporcje w sposób jednoznaczny. Co do powyższych proporcji znaku organ stwierdza, iż w ust. 2 i ust. 3 Załącznika Nr 3 do rozporządzenia zostały one określone w wymiarach 20x20 cm jako minimalne. Co oznacza, że oznakowanie może podlegać zwiększeniu lub zmniejszeniu ale nie do rozmiarów mniejszych niż wskazane w ust. 2 Załącznika. Zdaniem organu w postępowaniu kontrolnym oraz przy wydawaniu decyzji organ wziął pod uwagę wszystkie możliwości operatora uzasadniające określenie terminu wykonania zaskarżonej decyzji. Organ administracji uznaje za nieuzasadniony zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania. Skarżący nie wskazał jakiego rodzaju trudności finansowe lub organizacyjne uniemożliwiają mu wykonanie decyzji w nałożonym terminie. Nadto, zdaniem organu, wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji nie miałoby wpływu na jej treść. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana dalej p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Skarżący zarzuca decyzji powiązanie obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych. (Dz. U. Nr 237, poz. 2010), z datą jego wydania a nie ogłoszenia dowodząc, iż rozporządzenie wydane w dniu 30 grudnia 2002 r. było faktycznie dostępne dopiero z dniem 2 stycznia 2003 r. Nadto skarżący, powołując się na zasady demokratycznego państwa uznaje, iż określenie "powinien" zawarte w ustępie 2 Załącznika do rozporządzenia jest nieostre oraz nie mieści się w delegacji z art. 52 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, a zobowiązanie operatora do wykonania decyzji w terminie w niej określonym przekracza jego możliwości. Odnosząc się do zarzutu nałożenia na operatora obowiązku zastosowania się do rozporządzenia z dniem jego ogłoszenia należy zauważyć, że rozporządzenie faktycznie nie wprowadziło vacatio legis dla oznakowania telefonicznych aparatów ogólnie dostępnych i formalnie obowiązywało operatora od dnia jego wejścia w życie. Jednakże nie sposób pominąć faktu, iż kontrola wykonania obowiązku oznakowania przeprowadzona została po przeszło dwóch miesiącach od dnia wejścia w życie tego aktu normatywnego, a nadto decyzja I instancyjna obowiązek ten wydłużyła o następne dwa miesiące. Łącznie więc operator został zobowiązany do wykonania obowiązku po prawie pięciu miesiącach od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Sądu nie można uznać za trafny argument skarżącego, iż organ regulacyjny restrykcyjnie podszedł do obowiązku nałożonego na operatora przez rozporządzenie, gdyż uwzględnił dwie okoliczności. Po pierwsze, przeprowadził kontrolę dopiero po przeszło dwóch miesiącach od wejścia w życie rozporządzenia, którą dokonał sprawdzenia stanu przygotowania operatora do realizacji obowiązku oznakowania. Po drugie decyzja udzielała operatorowi dodatkowego dwumiesięcznego terminu na wykonanie tego obowiązku. Ponadto należy zauważyć, iż kontrola i decyzja dotyczyła jedynie obszaru działania [...] S.A. [...] w [...] a nie terenu całego kraju. Na tym obszarze działania operatora zainstalowanych było i koniecznych do oznakowania 621 telefonicznych aparatów samoinkasujących. Organ administracji uznał, iż zakreślony termin wykonania obowiązku wynikającego z rozporządzenia jest dla operatora wystarczający. Skarżący stawiając zarzut wyznaczenia mu zbyt krótkiego terminu dla realizacji decyzji jednocześnie nie wykazał jakiego rodzaju trudności organizacyjne lub finansowe nie pozwalały mu na wykonanie tego obowiązku w nałożonym sześćdziesięciodniowym terminie. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, nie można uznać za trafny argument skarżącego naruszenia zasady demokratycznego państwa w działaniu organu regulacyjnego, także przez wydanie zaskarżonej decyzji. Organ administracji nie nałożył na operatora obowiązku oznakowania z dniem wejścia w życie rozporządzenia, aczkolwiek rozporządzenie w tym zakresie nie budzi wątpliwości, czego świadomość miał obowiązany operator, który obecnie nie wykazując jakiego to rodzaju trudności organizacyjne lub finansowe stoją mu na przeszkodzie w wykonaniu zaskarżonej decyzji żąda jej uchylenia, czyli powrotu do sytuacji dalszego niewykonywania obowiązków nałożonych rozporządzeniem. Zarzut skarżącego nie przeprowadzenia odrębnego postępowania mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej należy rozpatrywać pod kątem celu jaki mógłby zostać osiągnięty tym postępowaniem. Otóż cały stan faktyczny będący podstawą do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej został ustalony w postępowaniu kontrolnym. W postępowaniu tym operator miał możliwość wypowiadania się, składania wniosków i zarzutów co do dokonanych ustaleń. Należy więc uznać argumentację organu administracyjnego, iż naruszenie przepisów postępowania przez nie przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego pokontrolnego w celu wydania decyzji administracyjnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzuty skarżącego można rozpatrywać także, jak czyni to operator, w aspekcie procesu legislacyjnego. Otóż w procesie tym, na etapie konstruowania wykonawczego aktu normatywnego udział biorą podmioty, których akt ten będzie dotyczył. Art. 52 w ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego określa obowiązanego, którym jest operator świadczący usługi powszechne. Operatorem takim jest bez wątpienia [...] Spółka Akcyjna, która powinna czynnie brać udział w pracach legislacyjnych nad tworzeniem przedmiotowego rozporządzenia. Skarżący nie wprowadza do stawianego zarzutu argumentu pozbawienia go udziału w tym postępowaniu, a więc nie ma powodów sądzić by w procesie tworzenia tego aktu normatywnego pozbawiono go co najmniej możliwości konsultacji. Zdaniem Sądu rozporządzenie nakładając obowiązek oznakowania aparatów samoinkasujących nie wykroczyło poza delegację z art. 52 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, albowiem przepis ten daje upoważnienie ministrowi właściwemu do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia, między innymi szczegółowego zakresu wykonania obowiązków nałożonych ustawą, w którym to określeniu zawiera się obowiązek oznakowania aparatów. W świetle powyższego stawiane zarzuty czy to niekonstytucyjności rozporządzenia, czy to zaskoczenia operatora samym faktem pojawienia się tego aktu normatywnego, a tym bardziej jego treścią nie można uznać za uzasadnione. Skarżący podnosi także zarzut niewłaściwej interpretacji przez organ administracji przepisów rozporządzenia, w zakresie rozumienia zapisu w ust. 2 Załącznika – "wymiary znaku powinny być nie mniejsze niż 20 cm x 20 cm". Zdaniem skarżącego zapis ten jest niejednoznaczny i stanowi jedynie "apel" czy "sugestię" ustawodawcy adresowaną do operatora. Z takim rozumowaniem nie może zgodzić się organ regulacyjny i Sąd w składzie orzekającym podziela jego stanowisko. Przede wszystkim akt normatywny nie jest apelem czy sugestią kierowaną do podmiotów, których dotyczy, lecz stanowi określenie obowiązku. Zapis w ust. 2 Załącznika do rozporządzenia "powinien być", w odniesieniu do wielkości piktogramu, znaczy tyle co ma spełniać wymagania określone w dalszej części zdania zawartego w tym przepisie, gdyż "powinien być" nie znaczy to samo co "może być". Rozumienie tego zapisu, tak jak widzi to skarżący, oznaczałoby uprawnienie dla obowiązanego z rozporządzenia do uznaniowego traktowania tego zapisu, co w konsekwencji sprowadzałoby się do stwierdzenia, iż sama regulacja zawarta w omawianym akcie normatywnym stałaby się zbyteczna, gdyż faktycznie niczego by nie regulowała. Można wskazać w tym zakresie podobieństwo tego zapisu, na przykład do art. 107 § 1 kpa, - "Decyzja powinna zawierać (...)". Zapis ten, podobnie jak ust. 2 Załącznika do omawianego rozporządzenia, stanowi o tym, jakie elementy musi zawierać decyzja administracyjna by spełniać wymagania takiego aktu, a nie jakie zawierać może, stwierdza więc, analogicznie jak ust. 2 omawianego Załącznika, obowiązek a nie uznaniowe stosowanie określonych tam wymagań. Skoro zatem ust. 2 Załącznika do rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu realizacji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do usług powszechnych stanowi, iż wymiary znaku powinny być nie mniejsze niż 20 cm x 20 cm, to tym samym określa najmniejsze jego rozmiary (20 cm x 20 cm), natomiast ust. 3 Załącznika określa warunki przy zwiększaniu tego znaku ewentualnie przy jego zmniejszaniu, jednakże do rozmiarów nie mniejszych od podanych w ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę w składzie orzekającym i badając legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej doszedł do przekonania, iż organ administracyjny nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz nie dopuścił się uchybień w zakresie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji