II SA 2266/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg A. S.– R. i A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów oddala skargi W 1994 r. W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. zakończyło prace związane z odnową ewidencji gruntów N. W. w gminie S.. Powierzchnie działek obliczono z dokładnością do 1 m2. W dniu [...] lipca 2001 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek p. A. D., zainteresowanego zbyciem p. A. R. części działki nr [...], w sprawie sprostowania niezgodności między mapą jednostkową [...] a mapą ewidencyjną dotyczącą działki nr [...], położonej w N. W., gmina S.. Po przeanalizowaniu dokumentów okazało się, że operat jednostkowy podziału działki nr [...] nie został uwzględniony w odnowionej ewidencji gruntów obrębu N. W.. Przygotowano odpowiednią dokumentację i przedstawiono ją jednostce prowadzącej ewidencję gruntów w celu wprowadzenia zmian. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy S. z dniem [...] września 2002 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej obrębu N. W., gmina S., polegającej na zmianie zapisów dotyczących numeracji działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ich granic. O wszczęciu postępowania zawiadomiono pisemnie zainteresowanych, a wśród nich m.in. p. A. D., p. A. S.-R. oraz p. Z.P.. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.), § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), art. 89 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), orzeczono o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej obrębu N. W., gmina S., polegającej na zmianie zapisów dotyczących numeracji i powierzchni działek aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ich granic w sposób określony w decyzji i dołączonych do niej załącznikach. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji przywołano przytoczone wyżej okoliczności sprawy dodając, że dokumentacja korygująca dotycząca działki nr [...] oraz działek sąsiednich została zaewidencjonowana w starostwie Powiatowym pod nr [...]N. W.-[...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył p. Z. P. zarzucając jej zmniejszenie powierzchni jego działek o 24 ary, a co za tym idzie – spowodowanie niezgodności z aktem notarialnym nabycia tych działek oraz ugodą z sąsiadami, a także zniesienie starej drogi planowanej od strony północnej, zapewniającej dobre skomunikowanie terenów N. W., i utworzenie nowej drogi publicznej, stanowiącej działkę ewidencyjna nr [...], w której urządzono wodociąg, i której nawierzchnię utwardzono; zdaniem skarżącego działka nr [...], stanowiąca nową drogę, została bezprawnie utworzona przez działkowiczów w czasie uwłaszczenia i stanowi w istocie współwłasność gospodarzy będących właścicielami położonych przy niej gruntów. W piśmie przesyłającym odwołanie w trybie art. 133 K.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy S. nie odniósł się do sprawy drogi. Stwierdził natomiast, że zainteresowany aktem notarialnym sporządzonym dnia [...] kwietnia 1989 r., nr rep. [...], nabył działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.(Po odnowieniu ewidencji – odpowiednio – [...] ha i [...] ha). Dokumentacja korygująca odnowioną ewidencję zmienia numer i powierzchnię działki nr [...] będącej własnością odwołującego się; działka otrzymała numer [...], a jej powierzchnię powiększono o 20 m2. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozparzeniu wniosku p. Z. P., uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że istotą odwołania nie jest zmiana wielkości przedmiotowej działki z [...] ha [...] m2 na [...] ha [...] m2, o którą to zmianę chodziło we wszczętym postępowaniu, lecz zmiana powierzchni pierwotnie określonej w ewidencji gruntów, tj. [...] ha [...] m2 na wielkość powierzchni [...] ha [...] m2, określoną w wyniku odnowienia ewidencji gruntów w roku 1994. Wyjaśnienie powstania tak dużej, bo wynoszącej aż [...]m2 , rozbieżności dotyczącej powierzchni działki nr [...] powinno być dokonane w przeprowadzonym postępowaniu. Przy odnawianiu ewidencji gruntów konieczne jest bowiem wykorzystywanie w maksymalnym stopniu danych ewidencyjnych działki, m.in. wielkości jej powierzchni zgodnie ze stanem określonym pierwotnie przy zakładaniu ewidencji. Każda zmiana danych, nie wynikająca z oczywistych przesłanek, powinna być szczegółowo zbadana pod kątem zasadności jej powstania. Z uwagi na fakt, że z nadesłanej przez organ I instancji, w związku ze złożonym odwołaniem, dokumentacji nie wynika żadna informacja wyjaśniająca powyższy problem, organ ten powinien postępowanie wyjaśniające przeprowadzić, a wyniki tego postępowania uwzględnić przy rozstrzygnięciu sprawy, szczegółowo omawiając zasadność tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Niemal jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego p. A. S.-R. oraz p. A. D., będący stronami postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej obrębu N. W., gmina S., polegającej na zmianie zapisów dotyczących numeracji działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ich granic. Wnieśli oni o uchylnie zaskarżonej decyzji, a tym samym o utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...]). Dnia [...] sierpnia 2003 r. p. Z. P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego "zażalenie wniosek na bezczynność Urzędu Gminy", w którym podniósł m.in. sprawę .skasowania planowanej drogi biegnącej przez działki p. A. D. od strony północno-wschodniej, zapewniającej lepsze skomunikowanie terenów N. W. niż droga obecna, której nadano nr [...], i która została przejęta – jako dawna droga wewnętrzna – od właścicieli na cele publiczne bez żadnego tytułu prawnego. Ponadto podniósł jeszcze inne zarzuty wobec organów Gminy S.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny po obszernych wyjaśnieniach wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi zgodnie z obowiązującymi wymogami. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia [...] września 2003 r. stwierdził, że jego pismo z dnia [...] sierpnia 2003 r., zarejestrowane pod numerem II SAB 253/03, nie stanowi odrębnej skargi, a jedynie zawiera jego stanowisko w sprawach wszczętych w sprawach ze skarg p. A. D. i A. S.-R. (sygn. akt – odpowiednio II SA 2302/03 i II SA 2266/03). W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie wskazując na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym sporządzenia właściwej dokumentacji, na podstawie której zostaną dokonane przedmiotowe zmiany w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym. Stosownie do § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W rozpatrywanej sprawie organ dokonał merytorycznej zmiany treści danych ewidencyjnych nie wyjaśniając jej przyczyn. Ponadto wykonawca prac geodezyjnych nie jest uprawniony do dokonywania korekty granic działek ewidencyjnych. Decyzja Nr [...] została podjęta więc bez uzasadnienia prawnego i faktycznego. W tej sytuacji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia umożliwi przeprowadzenie organowi I instancji odrębnego postępowania ewidencyjnego w odniesieniu do gruntów p. Z. P., jak również umożliwi ponowne rozpatrzenie wniosku p. A. D. w odniesieniu do działek nr [...] i [...], co do których dokonano podziału w 1994 r. nie ujawnionego w ewidencji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przygotowane w 1994 r. przez W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. odnowienie ewidencji gruntów N. W. w gminie S. zostało dokonane z błędem. Polegał on na nieuwzględnieniu operatu jednostkowego podziału działki nr [...], stanowiącej własność p. A. D., w odnowionej ewidencji gruntów obrębu N. W.. W przedstawionej sytuacji właściciel wymienionej działki, zainteresowany zbyciem A. R. części działki nr [...]([...]) , złożył wniosek w sprawie sprostowania niezgodności między mapą jednostkową [...] a mapą ewidencyjną dotyczącą działki nr [...], położonej w N. W., gmina S.. Po przygotowaniu odpowiednich materiałów i wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z [...] października 2002 r., Nr [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej obrębu N. W., gmina S., polegającej na zmianie zapisów dotyczących numeracji i powierzchni działek aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ich granic w sposób określony w decyzji i dołączonych do niej załącznikach. Dokumentacja korygująca dotycząca działki nr [...] oraz działek sąsiednich została zaewidencjonowana w Starostwie Powiatowym pod nr [...]-N. W.-[...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył p. Z. P. zarzucając jej zmniejszenie powierzchni jego działek o 24 ary (według Urzędu -1664 m2). Nie ulega wątpliwości, że jako właściciel działki nr [...], objętej zmianą numeracji i zmniejszeniem jej powierzchni ,a także zmianą granic, zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i adresat decyzji, był stroną postępowania i miał prawo takie odwołanie złożyć. Zdaniem Sądu również uchylenie powyższej decyzji przez Wojewodę [...] było prawidłowe, gdyż z treści zaskarżonej decyzji organu I instancji, jej uzasadnienia i materiałów z postępowania wyjaśniającego nie wynikała żadna informacja o przyczynach tak znacznej rozbieżności dotyczącej powierzchni działki nr [...]. Sąd nie podziela natomiast w pełni argumentów podniesionych w skargach p. A. S.-R. oraz p. A. D., zdaniem których postępowanie administracyjne wszczęte przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wykroczyło poza granice złożonego przez nich wniosku, odnoszącego się tylko do działki nr [...], ujawnieniem podziału której są zainteresowani. Jego przedmiotem stało się natomiast wyjaśnienie i sprostowanie błędów powstałych w 1994 r., tzn. podczas poprzedniej odnowy ewidencji gruntów N. W. w gminie S.. Zdaniem skarżących, powstałe wówczas błędy nie były przedmiotem postępowania, a odwołanie p. Z. P. nie dotyczyło sprawy objętej wnioskiem i o ile jest uzasadnione powinno stanowić przedmiot odrębnego postępowania, nie związanego z decyzją Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S.. Zdaniem p. A. D., mimo że złożone odwołanie nie dotyczy w żadnym stopniu jego gruntów, tylko działek z nim sąsiadujących, skutecznie uniemożliwia mu w dalszym ciągu dysponowanie jego własnością, naruszając jego konstytucyjne prawa. W związku z powyższym Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu i z urzędu określono jego zakres przedmiotowy, o czym zawiadomiono strony. Skarżący nie protestowali ani przeciwko zmianie charakteru postępowania, ani przeciwko zmianie jego przedmiotu – w stosunku do ich wniosku. W ten sposób stali się uczestnikami postępowania wielostronnego, w którym każda ze stron ma te same prawa i nie może odmówić innej stronie prawa do obrony jej słusznych interesów. W związku z tym Sąd stwierdza, że dokąd strony są adresatami tej samej decyzji, dotąd p. P. ma prawo do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd podziela również stanowisko Wojewody [...], iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Przepis ten pozwala na wskazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych tylko na podstawie szczególnej dokumentacji, sporządzonej w określonym trybie. W rozpatrywanej sprawie organ dokonał merytorycznej zmiany treści danych ewidencyjnych nie wyjaśniając jej przyczyn. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie dochował obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił w sposób właściwy faktycznych i prawnych podstaw decyzji, uzasadnienia prawnego i faktycznego, a więc wydał ją z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.