II SA 2326/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji przewozowej (koncesji) na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego oddala skargę Dnia [...] grudnia 1997r. Pan I. J. uzyskał koncesję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu towarów z obszarem ważności obejmującym następujące kraje: AL, BG, BIH, BY, CZ, EST, FIN, GR, H, HR, LT, LV, MK, ML, RO, RUS, SK, TR, UA, YU i AZJA. Na potwierdzenie wydania koncesji Pan I. J. otrzymał blankiety o nr [...], na których jako pojazd objęty uprawnieniem wskazano pojazd o nr rej. [...]. W dniu [...] kwietnia 2001r. w Urzędzie Celnym w [...] stwierdzono wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego pojazdem o nr rej. [...] do [...]. Do protokołu dołączono list przewozowy CMR, gdzie wskazano pojazd o nr rej. [...] jako wykonujący przewóz towarów do [...]. W dniu [...] czerwca wszczęto postępowanie w przedmiocie cofnięcia koncesji [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu towarów. Podstawą wszczęcia powyższego postępowania był art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. z dnia 11 września 1997r. Nr 106, poz. 677), zgodnie z którym koncesję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie dotrzyma warunków określonych koncesją (w tym wypadku przewóz zarobkowy z kraju, którego nie obejmowało udzielone uprawnienie). W dniu [...] grudnia 2001r. Minister Infrastruktury wydał na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego decyzję Nr [...] cofającą licencję przewozową (koncesję) o numerze blankietu [...] wydaną na pojazd o nr rej. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy licencję przewozową cofa się jeżeli jej posiadacz nie dotrzymał warunków określonych w uprawnieniu. Przedsiębiorca dokonał zarobkowego przewozu do [...], do czego udzielone uprawnienie nie upoważniało. Dnia [...] stycznia 2002r. przedsiębiorca nadesłał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym poinformował, że przedmiotowy przewóz został wykonany na [...], nie zaś do [...]. Na potwierdzenie czego nie przedstawił żadnych dokumentów. W dniu [...] czerwca 2002r. na podstawie art. 127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2001r. W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz z ustawy z dnia 1 marca 2002r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25 poz. 253 z 2002r.) do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy, zaś zgodnie z ust. 1 art. 104 uprawnienia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy o transporcie drogowym licencję cofa się, gdy jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca wykonywał przewóz do [...] na podstawie uprawnienia, które nie obejmowało swym zasięgiem w/w kraju. Powyższe potwierdza: • protokół kontroli • list przewozowy CMR nr [...] Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) sporządzonej w Genewie dnia 19 maja 1956r. (Dz. U. z 1962r. Nr 49, poz. 238) "w braku przeciwnego dowodu list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przyjęcia towaru przez przewoźnika". Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I. J. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ustalenia, czy naruszenie warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją było naruszeniem rażącym. A ponadto naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy naruszenie warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją było naruszeniem istotnym, oraz naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy naruszenie, o którym mowa powyżej miało rażący charakter. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym istniała tylko jedna przesłanka cofnięcia koncesji – art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego – przesłanką tą było niedotrzymanie warunków określonych w koncesji. Ustawa o transporcie drogowym zawęziła przyczyny cofnięcia koncesji tylko do kwalifikowanych naruszeń warunków określonych w zezwoleniu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b. Zdaniem skarżącego Minister Infrastruktury nie dokonał oceny, czy stwierdzone naruszenie miało charakter istotny. Skarżący pragnie podkreślić, że do naruszenia warunków udzielonej mu koncesji nie doszło w wyniku jego zawinionego, umyślnego zachowania, ani rażącego niedbalstwa. Do przyjęcia zlecenia transportowego dosłownie doszło w wyniku zwykłego przeoczenia i pomyłki pracownika skarżącego. Ponadto zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z [...].06.2002r. Minister Infrastruktury podaje nieprawidłowy zasięg terytorialny udzielonej przewoźnikowi koncesji wpisując również [...] czyli [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł między innymi, że nie zgadza się z zarzutami skarżącego jakoby przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 2002r. nie dokonał oceny, czy naruszenie warunków miało istotny charakter. Przewoźnik jest świadomy do jakiego kraju ma prawo wykonywać transport międzynarodowy, gdyż określa to licencja, zaś nadużycie tego prawa na skutek wykonania transportu do kraju nie określonego w licencji, może nastąpić wyłącznie na skutek winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa. Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak już wykazano zaskarżona decyzja została oparta na innym przepisie prawa niż to miało miejsce w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Zachodzi więc potrzeba rozstrzygnięcia istotnej dla sprawy kwestii, według jakich przepisów podlegają rozstrzygnięciu nieprawidłowości w działaniu skarżącego. Zgodnie z reprezentatywnym stanowiskiem doktryny, a mianowicie Prezesa NSA Adama Zielińskiego (Zmiana stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Warszawa luty 1988r.) "Organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny". Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że "do postępowań wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy". Tak więc Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował przepisy tej ustawy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skarga zarzucała naruszenie przez decyzję art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z którego wynika w sposób niezbity, że skarżący w sposób rażący naruszył warunki określone w licencji (koncesji) poprzez wykonywanie przewozu do [...] tj. do kraju jakiego zasięg terytorialny koncesji nie obejmował. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury prawidłowo przyjął, że wykonywanie przez przedsiębiorcę przewozu do kraju, którego zasięg licencji (koncesji) nie obejmuje, jest rażącym naruszeniem warunków określonych w licencji (art. 15 ust. 1 pkt 2b prawa o transporcie drogowym) skutkującym cofnięciem licencji. W licencji określa się kraje, do których przedsiębiorca wykonuje międzynarodowy transport drogowy oraz zakres tego transportu. W przedmiotowej sprawie wykonując przewóz do [...] przedsiębiorca naruszył warunki koncesji, do naruszenia tego mogło dojść zdaniem Sądu jedynie w sposób umyślny lub na skutek rażącego niedbalstwa, co wyczerpuje znamiona przywołanego powyżej przepisu. Przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy transport drogowy winien zdaniem Sądu znać zasięg terytorialny swojej licencji. Wyjaśnienia skarżącego, że do naruszenia warunków udzielonej koncesji doszło w wyniku zwykłego przeoczenia i pomyłki pracownika świadczą jedynie o braku nadzoru przez skarżącego nad prowadzonym przedsiębiorstwem. Jeszcze raz podkreślić należy, że przewoźnik winien być świadomy do jakiego kraju ma prawo wykonywać transport międzynarodowy, zaś nadużycie tego prawa na skutek wykonania transportu do kraju nie objętego koncesją następuje wyłącznie na skutek winy umyślnej lub rażącego niedbalstwa. Uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie uszedł fakt, że w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2002r. Minister Infrastruktury podał nieprawidłowy obszar udzielonej przewoźnikowi koncesji wpisując również [...], czyli [...]. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego k.p.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia i dlatego na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.