II SA 2343/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Stanisław Gronowski, Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. (skarżącej) decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku znak [...]. Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosków E. z o.o. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] rejon ul. [...], w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na negatywną opinię wydaną przez Radę Opiniodawczą Zarządu Dróg Miejskich w [...] dotyczącą lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] rejon ul. [...] w [...] ze względu bezpośrednie sąsiedztwo skrzyżowania. Ponadto, organ I instancji powołał się na zasady umieszczania reklam i znaków informacyjnych zatwierdzone przez Wiceprezydenta [...] w 1994r., które obowiązują Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Zgodnie z przywołanymi zasadami, reklamy i znaki informacyjne można umieszczać w odległości nie mniejszej niż 50m od skrzyżowania i innych istniejących urządzeń reklamowych. Organ I instancji ustalił, iż reklama E. Sp. z o.o. zlokalizowana jest w odległości 23m od skrzyżowania z ul. [...] i 15 m z ul. [...] Zdaniem organu I instancji reklama ma bezpośredni wpływ na użytkowników drogi i ze swej istoty, ma za zadanie skupienie ich uwagi, gdy fakt zbliżania się do skrzyżowania wymaga od użytkowników drogi zachowania wzmożonej uwagi. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła E. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucono w/w decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 8 k.p.a. oraz sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. E. Sygn. akt 6 II SA 2343/02 Sp. z o.o. podnosi, iż skoro organ I instancji, po całościowym i kompleksowym rozpatrzeniu wcześniejszego wniosku E. Sp. z o.o., wydał decyzję zezwalającą na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] rejon ul. [...] w [...], to wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego powinien również wydać decyzję przedłużającą zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rejon ul. [...] w [...]. Zdaniem E. Sp. z o.o. decyzje administracyjne nie mogą mieć charakteru pełnej dowolności i uznaniowości a zastosowanie odmiennych kryteriów oceny identycznego stanu faktycznego wynika z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] rozpatrując odwołanie podniosło, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego - w szczególności zakaz obejmuje czynności wymienione w pkt 1-12 cytowanego artykułu, w tym lokalizacji budynków, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie w ust. 3 artykułu ustawodawca przewidział, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Podniesiono, że kwestia warunków dopuszczalności umieszczania reklam w pasie drogowym jest ponadto regulowana przepisami wykonawczymi do ustawy tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia Sygn. akt 6 II SA 2343/02 24 stycznia 1986 roku u sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6. poz. 33 z późn. zm.). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi a konieczność uzyskania zezwolenia dotyczy, w szczególności, umieszczania reklam w pasie drogowym (§ 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia). Podniesiono, że normy regulujące sposób wykorzystania pasa drogowego jako zasadę przewidują umieszczenie w pasie drogowym budynków i urządzeń związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, zaś na zasadzie wyjątku - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń z takimi celami niezwiązanych. Z tych względów ustawa przewiduje konieczność uzyskania uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej na dokonanie czynności w pasie drogowym, które nie są związane z gospodarką drogową i potrzebami ruchu, ograniczają jednocześnie dopuszczalność udzielenia takiego zezwolenia do okoliczności kwalifikowanych jako "szczególnie uzasadnione przypadki" (art. 39 ust. 3 ustawy). W konsekwencji nie powinno budzić wątpliwości, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W ocenie Kolegium, umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem, którego dopuszczalność zależy od uznania administracyjnego zarządcy drogi. Przedmiotem uznania zarządcy drogi jest między innymi ocena czy konkretna lokalizacja reklamy nie będzie "zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) oraz, że konkretna lokalizacja reklamy będzie stanowiła "szczególnie uzasadniony wypadek" (art. 39 ust.3 ustawy). W przedmiotowej sprawie organ I instancji ocenił, iż przesłanki wymienione powyżej w przypadku lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] rejon ul. [...] nie zachodzą i tym samym wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sygn. akt 6 II SA 2343/02 W ocenie Kolegium nie wydaje się zasadnym, aby fakt w ramach uznania administracyjnego odmiennej od wcześniejszych oceny stanu faktycznego mógł stanowić naruszenie zasady zaufania obywatela do organów Państwa wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. Ponadto wskazano, iż organ I instancji po dojściu do wniosku, iż lokalizacja nośnika reklamy w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] rejon ul [...] w [...] jest niedopuszczalna i niezgodna z ogólnymi zasadami umieszczania reklam w pasie drogowym, po rozpatrzeniu wniosku o przedłużenie dotychczasowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego o kolejny 1 rok kalendarzowy, wydał w dniu [...] kwietnia 2001 roku E. Spółka z o.o. decyzję znak [...]. Na mocy tej decyzji E. Spółka z o.o. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] maja 2001r. do dnia [...] września 2001r. Jednocześnie organ I instancji w uzasadnianiu do tej decyzji wyraźnie stwierdził, iż dotychczasowa lokalizacja nośnika reklamy jest niezgodna z ogólnymi zasadami umieszczania reklam w pasie drogowym ze względu na niezachowanie odległości 50m od skrzyżowania, natomiast sama decyzja ma charakter czasowy i wydana została na czas niezbędny E. Spółka z o. o. na znalezienie innej lokalizacji nośnika reklamy. Z akt sprawy wynika, że E. Spółka z o.o. nie złożyła odwołania od tej decyzji. W ocenie Kolegium, takie działania podjęte przez organ I instancji nie mogą być uważane za działania, które mogłyby naruszać zaufania obywatela do organów Państwa, tj. zasady wyrażonej, w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji wskazał, że nie może odnieść się do zarzutu dokonania przez organ I instancji ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, bowiem nie zostały one sprecyzowane. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] organ I instancji nie dopuści się sprzeczności poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym sprawy. Sygn. akt 6 II SA 2343/02 Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...][...] czerwca 2002r. zaskarżyła E. Sp. z o.o. podnosząc argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi dodatkowo z ostrożności procesowej podnosząc, że w sprawie nie został naruszony przepis art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych, bowiem wniosek E. Sp. z o.o. został rozpoznany negatywnie i w związku z tym nie mógł mieć zastosowania przepis o pobieraniu opłaty za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy (Dz. U. Nr 153, poz.1271), w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej Sygn. akt 6 II SA 2343/02 dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga winna być uwzględniona. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku nie wyłączając tzw. decyzji uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie, których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym i w związku z tym jej lokalizacja podlega pewnym ograniczeniom przewidzianym przez powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak ograniczenia te winny być wykazane i uzasadnione w sposób wyczerpujący i zrozumiały dla strony. Sygn. akt 6 II SA 2343/02 Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych - zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl art. 37 ust. 3 powołanej ustawy zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych lub uprawnionego przez niego Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych bądź właściwego zarządu drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki, na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Niewątpliwe jest, że powołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi a konieczność uzyskania zezwolenia dotyczy, także reklam w pasie drogowym (§ 1 ust. 1 pkt 3a rozporządzenia). Powołane normy regulujące sposób wykorzystania pasa drogowego, jako zasadę przewidują umieszczenie w pasie drogowym budynków i urządzeń związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, zaś na zasadzie wyjątku - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń z takimi celami niezwiązanych. Biorąc powołane przepisy pod uwagę organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Organ powinien zbadać przesłanki ustawowe, a więc dokonać oceny i przeprowadzić dowody na okoliczność lokalizacji tej reklamy w kontekście art. 39 ust. 1 ustawy a więc ustalić czy jej umieszczenie w tym konkretnym miejscu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz, że konkretna lokalizacja reklamy będzie stanowiła szczególnie uzasadniony wypadek (art. 39 ust. 3 ustawy). Sygn. akt 6 II SA 2343/02 W przedmiotowej sprawie nie zgromadzono i nie przedstawiono właściwych dowodów uzasadniających w/w przesłanki. Należy zauważyć, że gdyby przyjąć interpretację dokonaną przez organy to uznać trzeba, że przesłanka z art. 39 ust. 3 ustawy zaistniała już przy wydaniu pierwszego zezwolenia w roku 1998 i nie zostało wykazane, by odpadła w dacie wydawania decyzji. W kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy) oprócz twierdzenia, że zwiększyło się natężenie ruchu nie wykazano, żadnych dowodów uzasadniających tę tezę. Ponadto brak jest podstaw do powoływania się przez organy zarówno I jak i II instancji na ogólne zasady umieszczania reklam i znaków informacyjnych zatwierdzony przez Wiceprezydenta [...] w 1994r., które obowiązują Zarząd Dróg Miejskich w [...], bowiem nie mogą być traktowane jako przepisy prawa powszechnie obowiązujące. Wskazane wyżej naruszenia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, stosownie do art.145 § 1 pkt 1a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.