II SA 2360/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. G. i Z. L., "K." sc.,z/s w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] kwietna 2000 r., Nr [...] 2.stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane w całości. Pismem z dnia [...] listopada 1999 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych - Oddział [...], działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) nakazała firmie "M." sc. [...], usunięcie tablicy reklamowej ustawionej bez zezwolenia w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...][...] -[...] w m. W., km 40+285 (strona prawa) ostrzegając, że w przypadku niewykonania nakazu zostanie naliczona kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego. Firma "M." pismem dnia [...] listopada 1999 r. wyjaśniła, że swoją reklamę w wyznaczonym terminie usunęła, a właścicielem konstrukcji tablicy jest firma "K." sc. K. G., Z. L., z siedzibą w W., od której ta konstrukcja była dzierżawiona. W związku z tym wezwanie ponowiono pod adresem tej właśnie firmy, która pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. zawiadomiła, że przedmiotowa reklama została usunięta. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, wydaną na podstawie powołanego wyżej art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), polecono firmie " sc. K. G., Z. L., usunięcie w trybie natychmiastowym konstrukcji na reklamę i w oparciu o dokonany obmiar reklamy naliczono karę pieniężną w wysokości 4602,24 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że do dnia wydania decyzji reklama nie została usunięta i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Strona wniosła w trybie art. 127 § 3 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, że reklama została usunięta w wyznaczonym terminie. Decyzją z dna [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu prawnego związanego z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdzono, że pomimo wezwania strona nie usunęła konstrukcji tablicy reklamowej w wyznaczonym terminie. W związku z tym nałożenie kary pieniężnej w podanej wyżej wysokości było zasadne. Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu poniosła, że § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady ministrów powołanego w podstawie prawnej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2000 r. dotyczy umieszczania w pasie drogowym reklamy, a nie konstrukcji na reklamę. Reklama, zgodnie z poleceniem, została usunięta w wyznaczonym terminie. Natomiast pozostała po reklamie konstrukcja znajduje się na prywatnym terenie skarżących, a nie w pasie drogowym, i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tę konstrukcje składa się kilka niedużych elementów metalowych, które w żadnym wypadku nie zajmują powierzchni 3,2 m2, stanowiącej podstawę da wymierzonej kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie stwierdzając w uzasadnieniu, że kara została wymierzona za nie przywrócenie w wyznaczonym terminie pasa drogi do stanu poprzedniego poprzez usunięcie konstrukcji na reklamę pozostawionej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...]. Karę pieniężną naliczono za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 10a i § 11 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Zdaniem organu: -reklama będąca przedmiotem postępowania została postawiona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi; - reklama jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) i jako taki powinna być usytuowana w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni(normatyw ten w rozpatrywanej sytuacji został naruszony); -określenie reklamy w prawie budowlanym jako "wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego" ma takie samo znaczenie a gruncie ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do ustawy, a tym samym na reklamę w tym rozumieniu składają się tablica zawierająca reklamę i konstrukcja, na której została ona umieszczona.; - usunięcie jedynie tablicy zawierającej reklamę było niewystarczające i uzasadniało nakaz usunięcia pozostałej części reklamy. Ponadto Generalny Dyrektor podniósł, iż grunt, na którym stała reklama nie stanowi już własności skarżącej, gdyż na mocy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) stal się własnością Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej właśnie ustawy. .Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych w rozpatrywanej sprawie są w zasadzie prawidłowe, choć wyraźna informacja o tym, że tablica reklamowa została postawiona w obszarze zabudowanym, została przedstawiona dopiero w odpowiedzi na skargę. Za prawidłowe należy też przyjąć uznanie, że reklama stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) , na który składają się tablica zawierająca reklamę i konstrukcja, na której została ona umieszczona.; -usunięcie jedynie tablicy zawierającej reklamę było niewystarczające i uzasadniało nakaz usunięcia pozostałej części reklamy Zasadnicze wątpliwości budzi natomiast sposób zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.), a zwłaszcza tych jego przepisów, które dotyczą wymiaru kary pieniężnej. I tak, z decyzji wydanej w pierwszej instancji, w której dokonano wymiaru kary pieniężnej, jednoznacznie wynika, że jako jedną z podstaw obliczenia jej wysokości przyjęto stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej w obszarze zabudowanym w wysokości 1,53 zł. Tymczasem w § lOa ust. 3 powołanego rozporządzenia , w zamieszczonej tam tabeli stawek opłat, stawka o tej wysokości nie występuje, a stawka opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej w obszarze zabudowanym - 1,50 zł, przy czym przepis ten nie pozostawia organowi administracji żadnych możliwości interpretacji. Wysokość ustalonych w powołanej tabeli stawek nie zawiera się w widełkach (od - do), lecz ma charakter stawek pewnych, ustalonych w jednej, właściwej dla danego naruszenia i funkcji drogi wysokości. Oznacza to, że organ dokonując w rozpatrywanej sprawie wymiaru kary przyjął wysokość stawki w sposób woluntarystyczny, naruszając tym samym § 10a ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i w związku z tym powinna ulec uchyleniu, nie może być uznane za wystarczające. Trzeba bowiem pamiętać, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. , zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 59, poz.623)., do tekstu zmienionego rozporządzenia dodano § 10b ust. 1 w następującym brzmieniu: "§ 10b.l. Stawki opłat, których mowa w §8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej " Monitor Polski". Przepis ten został uchylony dopiero kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r., zmieniającym powołane rozporządzenie z 24 stycznia 1986 r., a zatem obowiązywał w 'czasie wydawania obu decyzji w sprawie. Można więc ze znacznym prawdopodobieństwem stwierdzić, że to właśnie ten przepis, pominięty w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, przesądził o ustaleniu stawki opłaty na poziomie 1,53 zł. W podobnej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1123/02, stwierdzając, że ten przepis jest sprzeczny z art. 2 i 92 Konstytucji RP oraz obowiązującą w polskim porządku prawnym zasadą nominalizmu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 1996 r., III ARN 23/96).Powinno to skutkować uchyleniem decyzji podjętych na podstawie powołanego wyżej przepisu, który Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niekonstytucyjny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.