II SA 2383/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Stanisław Gronowski, Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.), Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. i K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia reklamy i uiszczenia opłaty drogowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2001r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. i K. K. kwotę 430,00zł (czterysta trzydzieści zł ) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 2400,00zł (dwa tysiące czterysta zł ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] lutego 2001r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych powołując się na art.36 i 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U.14 z 1985r. poz. 60 z późn. zmianami/ oraz § 11 ust.3 w związku z § 8 ust.1 i 2, § 10 a ust. 1 i 3, § 10 b Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/ orzekł przywrócić stan poprzedni naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] przez rozbiórkę reklamy hotelu "[...]" należącego do państwa K. oraz nałożył na państwa K. karę pieniężną w wysokości 21.738,30zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z decyzją [...] z [...] listopada 2000r. po dniu [...] grudnia 2000r. państwo K. powinni wystąpić o ponowną zgodę zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a ponieważ tego nie uczynili, reklama jest umieszczona bez zezwolenia , musi więc zostać usunięta, a za jej umieszczenie bez zezwolenia musi być uiszczona kara. Stawka kary została obliczona na podstawie § 10 a i 10 b i 11 ust.3 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. Termin do usunięcia reklamy i zapłaty kary został określony na 21 dni. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy państwo E. I K. K. wnosili o uchylenie nałożonej kary i negocjowanie warunków umieszczenia reklamy. Podnieśli, że reklama jest umieszczona na wiadukcie kolejowym, a miejsce na jej umieszczenie wynajęli od [...] w [...], do którego należy wiadukt. Podnieśli też fakt, że umieszczając reklamę byli w dobrej wierze, gdyż wynajęli miejsce od uprawnionego do dysponowania nim. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych powołując się na art.39ust.3 i 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art.138 § 1 p.2 w związku z art.127 § 3 KPA utrzymał w całości zaskarżoną decyzję w mocy , ale zmienił termin demontażu reklamy i uiszczenia kary do [...] lipca 2001r. Pouczył też skarżących, że mogą w ciągu 14 dni wnosić o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy. Ich wniosek został przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych przesłany do NSA jako skarga i odesłany przez NSA z powrotem do adresata wniosku, czyli Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Dnia [...] lipca 2001r. reklama została zdemontowana. Przy okazji korespondencji dotyczącej rozłożenia kary pieniężnej na raty, [...] czerwca 2002r. państwo K. dowiedzieli się, że ich wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie odniósł żadnych skutków a decyzja z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] jest prawomocna. Państwo K. powołując się na błąd w pouczeniu co do trybu zaskarżenia wnieśli skargę do NSA, a termin do jej wniesienia został im przywrócony postanowieniem NSA z dnia [...] listopada 2002r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2001r. co do pouczenia o sposobie zaskarżenia. W skardze do NSA państwo K. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że na wiadukcie była umieszczona nie reklama a tablica informacyjna oraz zarzucili wadliwe naliczenie kary pieniężnej z uwzględnieniem przewidzianej Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. waloryzacji stawek, do której to waloryzacji brak było upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że tablica umieszczona na wiadukcie była reklamą i nie można jej zakwalifikować pod względem kształtu, wymiaru i kolorystyki jako znaku drogowego informacyjnego zgodnie z instrukcją o znakach drogowych pionowych –tom. 1- Zasady stosowania znaków i urządzeń bezpieczeństwa ruchu /Monitor Polski Dz. Urz. Poz. 120 załącznik 1 do zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1994r./. Podniósł również, że przestrzeń nad pasem drogowym należy do pasa drogowego i powołał orzeczenie NSA z 19 czerwca 2000 sygn. akt OPK 2/2000. Umieszczanie reklam na wiadukcie, który znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym zależy więc od zgody zarządcy drogi. W kwestii wysokości kary wyjaśnił, że została ona obliczona na podstawie jednoznacznie brzmiącego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. Podniósł też, że kara została rozłożona na 12 rat, z których 7 zostało już przez skarżącego uiszczone. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2003r. NSA oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lutego 2001r. przy obliczaniu kary organ oparł się na § 10a ust.1 i 3 oraz 10b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. i zastosował stawkę 1,71 za m2 reklamy. Jednakże w § 10a ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, w którym ustalono stawki opłat, brak jest takiej stawki. Również decyzja organu pierwszej instancji, nakładająca na skarżącą karę pieniężną, jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja, nie zawierają uzasadnienia w kwestii zastosowania takiej właśnie stawki kary pieniężnej. Jak można sądzić przyjęcie powyższej stawki, a w konsekwencji naliczenie kary pieniężnej w wyższej wysokości, niż to wynika z cytowanego Rozporządzenia, było rezultatem zastosowania § 10b Rozporządzenia. W myśl § 10b stawki opłat, o których mowa w § 8, §10 i §10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Sąd rozważył kwestię legalności tej regulacji prawnej. Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Tak więc jedynie te akty normatywne mogą co do zasady stanowić podstawę prawną do nakładania na obywateli (oraz inne podmioty prawne) określonych obowiązków. W ocenie Sądu komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", do którego odwoływał się § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. niewątpliwie nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić - zdaniem Sądu - samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci za płaty kary pieniężnej podwyższonej (w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. l rozporządzenia) stosownie do tego wskaźnika. Nie można wprawdzie generalnie twierdzić, iż w świetle art. 87 Konstytucji nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa GUS w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Jednakże takie waloryzowanie jest dopuszczalne w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy, stanowiącymi upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną. W zakresie rozważanej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, stanowiący upoważnienie do wydania stosownego rozporządzenia, nie zawiera postanowień pozwalających na nałożenie za zajęcie pasa drogowego dodatkowych obowiązków w postaci konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 8 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Ponadto WSA wskazuje na art. 92 ust. 2 Konstytucji, w świetle którego organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. Z przepisów ustawy zasadniczej wynika zatem zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych. Tak więc uprawnienie do nałożenia na określony podmiot prawny danego obowiązku musi wynikać albo wprost z ustawy, albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach ustawowego (wyraźnego) upoważnienia. W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ bez stosownego upoważnienia ustawowego przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków finansowych komunikaty Prezesa GUS, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, WSA odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. Zatem, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nakładające podwyższoną o waloryzację karę pieniężną, zostały wydane bez podstawy prawnej. Uzasadnia to, z tego właśnie powodu, stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, stosownie do art. 145 § 1 ust.2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a.