II SA 2405/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Zbigniew Rudnicki spr. Sędziowie : Sędzia NSA Stanisław Gronowski WSA Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2004 r. sprawy ze skargi G. K. na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad-Oddział w [...] zawiadomił, że z chwilą sporządzenia w dniu [...] kwietnia 2002 r. protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu, po dokonaniu kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] z naczepą marki [...] o nr rej. [...], zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia p. G. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "H."z/s w T., karą pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W wydanej w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] (znak: [...]), opartej na podstawie m.in. art. 13 ust. 2a i 2b, lp.5 pkt 1 lit. b, art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.) oraz § 5 ust.1 i § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44. poz.432) obciążono stronę karą pieniężna w wysokości 1.560,00 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w wyniku przeprowadzonej kontroli nacisków osi i masy całkowitej zestawu stwierdzono, że zestaw był nienormatywnym, gdyż miał przekroczony dopuszczalny nacisk osi pojedynczej (II oś) o ponad 5 kN, a przewoźnik nie posiadał stosownego zezwolenia na poruszanie się takim pojazdem po drodze krajowej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona podnosząc, że obciążenie jej karą pieniężną za czyn, którego nie popełniła, stanowi naruszenie jej dóbr osobistych. Strona nie uczestniczyła również w czynnościach załadunkowych i nie miała bezpośredniego wpływu na rozmieszczenie towaru na naczepie. Załadunku towaru dokonano natomiast w Zakładach [...], których pracownicy, mający stosowne przeszkolenie i rozeznanie co do wagi poszczególnych zbiorczych opakowań swoich towarów, powinni prawidłowo rozmieścić towar na naczepie. Postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedstawionej sytuacji strona z dniem [...] października 202 r. złożyła wniosek o "wzruszenie’’ zaskarżonej decyzji "w oparciu o art. 154 lub 155 K.p.a.". W uzasadnieniu wniosku powołała się na art.72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.-Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), określającego zakres odpowiedzialności nadawcy za spowodowanie szkody m.in. z powodu nienależytego wykonania czynności ładunkowych. Podniosła, iż usługę przewozową na podstawie listu przewozowego nr [...] z dnia [...] kwietnia zleciła spółka C. S.A. w W., która w tym przypadku była nadawcą, a w zleceniu pośredniczyła firma spedycyjna F.P.H.U. "K." Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy strona jako przewoźnik nie miała wpływu na prawidłowość wykonania czynności załadunkowej, co jej zdaniem zwalnia ją od odpowiedzialności za błędy popełnione prze nadawcę przesyłki. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...] (znak: [...]), odmówiono na podstawie art. 155 i 104 K.p.a. uchylenia bądź zmiany prawomocnej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] w sprawie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że działając na podstawie art. 155 K.p.a. organ administracji może uchylić lub zmienić prawomocną decyzję jeżeli uzna, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dotyczyć to może jednak tylko takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Tak nie jest w wypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.). Organ administracji po stwierdzeniu faktu pojazdem ponadnormatywnym obligatoryjnie wydaje decyzję naliczającym karę pieniężną. Nie ma żadnej możliwości aby odstąpić od naliczenia kary lub ją zmniejszyć. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami karę za przejazd pojazdem ponadnormatywnym wymierza się przewoźnikowi (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.). Strona może natomiast w drodze regresu dochodzić od nadawcy przesyłki odszkodowania. Strona wniosła o uchylenie w całości powołanej wyżej decyzji przedstawiając ponownie swoją argumentację odwołującą się do art.72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.-Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), określającego zakres odpowiedzialności nadawcy za spowodowanie szkody m.in. z powodu nienależytego wykonania czynności ładunkowych. W odpowiedzi na ten wniosek strony decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] (znak: [...]), opartej na podstawie m.in. art. 13 ust. 2a i 2b, lp.5 pkt1 lit. b, art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44. poz.432) utrzymano w mocy zaskarżona decyzję. W krótkim uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie prawidłowa, nie zawiera również żadnych błędów formalno-prawnych, a strona we wniosku Ne podniosła żadnych nowych argumentów , których by organ już nie rozpatrzył. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz jej dobra osobiste. Strona podniosła, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z która organ II instancji powinien również wyczerpująco rozważyć wszystkie argumenty strony, a wśród nich – zgłoszone już przez stronę odniesienie do art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo przewozowe, dotyczące odpowiedzialności nadawcy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że jak informował stronę w poprzednich decyzjach, decyzja naliczająca karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Jednocześnie, zdaniem organu, w wystarczającym stopniu wyjaśniono niewłaściwość zastosowania w sprawie przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo przewozowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obciążono stronę karą pieniężna w wysokości 1.560,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (przekroczenie nacisku na II osi pojazdu o 5,27 kN) po drodze krajowej nr [...]. Protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu, stanowiący materialną podstawę powyższej decyzji, został podpisany bez uwag. Strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym wniosła o rozpatrzenie jej sprawy w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tzn. o "wzruszenie’’ zaskarżonej decyzji "w oparciu o art. 154 lub 155 K.p.a.". Rozpatrując przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad trzeba najpierw zauważyć, że przepisy § 5 ust.1 i § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44. poz. 432) określają dopuszczalny nacisk osi pojedynczej pojazdu poprzez ustalenie wartości granicznej, której nie można przekroczyć (80 kN), różnicując ją ponadto w zależności od warunków technicznych pojazdu i kategorii drogi; w przypadku skarżącej granica ta wynosiła 100 kN. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.) ,,Ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego masa, naciski osi lub wymiary wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów(...) jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia." Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 ustawy (tj. o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach), bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobiera się kary pieniężne. Wysokość tych kar, zgodnie z art. 13 ust. 2b powołanej ustawy, określa załącznik do ustawy. Załącznik ten ma formę tabeli, w której podano liczby porządkowe wraz z odpowiadającymi im przekroczeniami od dopuszczalnych parametrów pojazdu i wysokością kar określonych w kwotach bezwzględnych wyrażonych w złotówkach. Odpowiedniemu przekroczeniu odpowiada kara w konkretnie określonej wysokości. W przypadku skarżącej było to przekroczenie określone w pkt (Lp.) 5 ppkt 1 lit b tabeli , tzn. przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, gdzie dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 100 kN dla osi pojedynczej o ponad 105 kN do 115 kN; przekroczenie takie podlega karze w wysokości 1560,00zł. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że organowi administracyjnemu zobowiązanemu do ich stosowania nie pozostawiono żadnej swobody. Dopuszczalny nacisk osi pojedynczej pojazdu został określony liczbą bezwzględną, a jego przekroczenie powoduje, że pojazd traktowany być musi jako nie spełniający dopuszczalnych norm ( pojazd nienormatywny). Ruch takiego pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Za przejazd takiego pojazdu po drodze publicznej bez zezwolenie pobiera się opłaty; takie sformułowanie ustawy jednoznacznie ustala, że odpowiedni organ w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdem nienormatywnym po określonej drodze publicznej jest zobowiązany (powinien, ma obowiązek) nałożyć stosowną karę. Wysokość tej kary określa dla poszczególnych rodzajów przekroczeń w sposób jednoznaczny, przez określenie kwoty, ustawa. Organ nie może w tej sytuacji rozpatrywać w ogóle kwestii winy przewoźnika, ani miarkować wysokości kary w zależności od różnego rodzaju okoliczności łagodzących. W tego rodzaju sytuacji, określanej jako uznanie związane administracji, organ administracji po stwierdzeniu określonego naruszenia w sposób nie budzący wątpliwości może jedynie wymierzyć karę w wysokości określonej w ustawie. Organ nie może w takiej sytuacji ani odstąpić od wymierzenia kary, ani – jak to już wyżej stwierdzono – różnicować jej wysokości. W tym kontekście jest oczywiste, że w procesie odwoławczym od tego rodzaju decyzji zarzuty dotyczące różnych trudności obiektywnych (np. brak możliwości uprzedniego zbadania nacisku na osie, przemieszczenie się ładunku w czasie transportu, nieświadomość kategorii drogi, po której poruszał się pojazd) , braku winy czy wysokości kary mają z założenia mniejsze znaczenie niż zarzuty dotyczące okoliczności dotyczących zatrzymania i kontroli pojazdu, zwłaszcza gdy znajdują one odzwierciedlenie w protokóle z tej czynności. Skarżąca zarzuciła, że winę za niewłaściwe załadowanie samochodu ponosi nadawca – Zakłady [...] w B. i w związku z tym powołała się na przepis art.72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r.-Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), określającego zakres odpowiedzialności nadawcy za spowodowanie szkody m.in. z powodu nienależytego wykonania czynności ładunkowych. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że zgodnie z obowiązującymi przepisami karę za przejazd pojazdem ponadnormatywnym wymierza się przewoźnikowi (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych art. 18 ust. 9 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) Strona może natomiast w drodze regresu dochodzić odszkodowania od nadawcy przesyłki. W związku z tym Sąd uznał za nietrafny zarzut skarżącej , że przy rozważaniu tej kwestii naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ II instancji powinien również wyczerpująco rozważyć wszystkie argumenty strony, a wśród nich – zgłoszone już przez stronę odniesienie do art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo przewozowe, dotyczące odpowiedzialności nadawcy. Poruszone wyżej kwestie mają bezpośredni związek z rozpatrywaną sprawą, gdyż wyjaśniają charakter decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydanej w ramach tzw. uznania związanego. Decyzje tego rodzaju cechuje to, że przy stwierdzonym zajściu określonego zdarzenia ( przejazdu pojazdem nienormatywnym po określonej drodze krajowej bez zezwolenia) organ administracji ma tylko jedną możliwość działania – jest zobowiązany nałożyć karę w określonej w ustawie wysokości. Tylko to jedno rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, gdyż obowiązujące w tym zakresie przepisy nie dają organowi orzekającemu możliwości wyboru , możliwości wydania innego rozstrzygnięcia spełniającego warunek zgodności z prawem. Jednakże w związku z tym, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym wniosła o rozpatrzenie jej sprawy w trybie art. 154 lub 155 K.p.a., istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do pytania, czy organ administracji działając w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych miał prawo do zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji administracyjnej wydanej w ramach uznania związanego – w rozpatrywanym przypadku decyzji nakładającej karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zdaniem Sądu organ orzekający zajął w tej sprawie prawidłowe stanowisko wyraźnie stwierdzając, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie jedynie przy wydawaniu decyzji w ramach tzw. swobodnego uznania administracji, gdy organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde, przy zachowaniu odpowiednich uwarunkowań, jest zgodne z prawem. Takiego wyboru nie ma przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.). W takiej sytuacji organ administracji po stwierdzeniu faktu przejazdem nienormatywnym bez zezwolenia obligatoryjnie wydaje decyzję naliczającą karę pieniężną, przy czym nie ma możliwości odstąpienia od naliczania kary lub jej zmniejszenia. Jest to związane z ogólniejszą tezą, w myśl której w płaszczyźnie szeroko rozumianego prawa drogowego (ustawy o drogach publicznych, o ruchu drogowym, o transporcie drogowym i ich aktów wykonawczych) decyzje administracyjne wydawane w ramach uznania związanego administracji nie mogą być zmieniane w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji przewidzianym w art. 154 i 155 K.p.a. We ,,wniosku o wzruszenie decyzji z dnia [...]-07-2002 r., nr [...]" strona powołała się na " art. 154 lub 155 K.p.a." Organ w podstawie prawnej decyzji odmownej wydanej po rozpatrzeniu tego wniosku powołał się na art. 155 K.p.a. Zdaniem Sądu właściwą podstawę do rozpatrzenia wniosku stanowił art. 154 K.p.a., regulujący wzruszenie decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, trudno bowiem traktować nałożenie kary pieniężnej jako nabycie prawa. (Stanowisko takie wyrażają B. Adamiak i J. Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd.3, C. H. Beck, Warszawa 2000, str.623-636 oraz 633-638). Jednakże powołanie w rozpatrywanej sprawie art. 155 K.p.a. w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowiło wady mogącej mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tym bardziej, że oba przepisy są skonstruowane według jednego wzoru ze zróżnicowaniem dwóch elementów, a mianowicie nabycia praw z decyzji ostatecznej oraz wpływu strony na możliwość wzruszenia decyzji, pozostał zaś – są te same (cyt. "Komentarz..", str. 633). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.