II SA 2424/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska ( spr.), Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji budynku administracyjnego i wagi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2002 r. 2. zasądza na rzecz R. K. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 10,00 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r. [...] na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 67 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie zastępcy Dyrektora Oddziału [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania Panu R. K. lokalizacji budynku administracyjno-socjalnego, wagi 50-tonowej przeznaczonej do ważenia samochodów ciężarowych oraz dróg wewnętrznych i placów utwardzonych na działce nr [...] w miejscowości [...] przy drodze krajowej nr [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Pan R. K. podnosił, iż przedmiotową działkę nabył w celu zrealizowania wymienionych inwestycji. Przed zawarciem aktu notarialnego uzyskał w Gminie informację, że przeznaczona jest ona pod działalność gospodarczą, zgodnie z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego dnia [...].04.1998r.: np. na zakład przemysłowy, drobną wytwórczość, składy, hurtownie, przedsiębiorstwa budowlane, bazy i ich zaplecza. Powoływał się przy tym na fakt, że plan został w 1997r. pozytywnie zaopiniowany przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych - Zarząd Dróg w [...]. Jego zdaniem planując przebudowę wymienionego odcinka drogi w celu zlikwidowania wszystkich bezpośrednich zjazdów z drogi nr [...] należało powiadomić o tym wszystkich właścicieli gruntów i Gminę [...]. Poprzez nie przeprowadzenie takiej procedury został wprowadzony w błąd i narażony na straty finansowe. Ponadto stanowisko takie można odczytać jako ochronę interesów przedsiębiorcy handlującego paliwami w pobliskiej stacji. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, iż Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do zarządcy w/w. drogi - przed załatwieniem sprawy R. K. - z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku administracyjno-socjalnego, wagi pięćdziesięciotonowej przeznaczonej do ważenia samochodów ciężarowych oraz dróg wewnętrznych i placów utwardzonych na działce nr [...] w miejscowości [...] przy drodze krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z cyt. ustawą z dnia 1 marca 2002 r. przejął z dniem 1 kwietnia 2002 r. zadania i kompetencje należące dotychczas do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i uznał, że działka nr [...], na której terenie ma być wzniesiona przedmiotowa inwestycja, przylega zarówno do drogi krajowej nr [...], jak i do posiadającej do niej włączenie drogi gminnej (działka nr [...]). Droga krajowa zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zarządca drogi może pozytywnie zaopiniować lokalizację zabudowy (inwestycji), która ma być usytuowana wzdłuż drogi, jeżeli będzie istniała możliwość włączenia ruchu drogowego, spowodowanego tą zabudową, do drogi, czyli inaczej mówiąc - gdy wykonanie zjazdu z drogi do mającej powstać inwestycji będzie dopuszczalne. W przypadku obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza, będzie to zjazd publiczny, o czym stanowi § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). W ocenie organu w sprawie brak jest możliwości włączenia przedmiotowego ruchu do drogi krajowej, ponieważ istniejące dwa włączenia dróg gminnych (działki nr [...] i [...]) uniemożliwiałyby wybudowanie dodatkowych pasów ruchu, w które - ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i jego wysokie natężenie (8965 poj./dobę - dane z roku 2000) - zjazd publiczny do planowanej inwestycji (tu organ wskazał na składnicę węgla, co jest niezgodne ze stanem faktycznym) musiałby być wyposażony (§ 78 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia). Wskazał, że taka ocena zarządcy drogi krajowej nr [...] mieści się w ramach dyspozycji art. 35 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych i uprawnia ten organ do negatywnego zaopiniowania lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W skardze do NSA R. K. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucał naruszenie § 78 ust.2 p.2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. oraz art. art. 7, 8 i 9 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że: 1/ w związku z treścią art. 40 ustawy z 7 lipca 1994r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zmianami/ opinia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie jest w ogóle konieczna na tym etapie postępowania, 2/ wymogi § 78 ust.2 p.3 wskazanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. przewidują fakultatywnie, a nie obligatoryjnie wyposażenie zjazdu publicznego z drogi GP do obiektu w którym prowadzona jest działalność w dodatkowe pasy ruchu przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa i natężenia ruchu dotyczą tylko nowej drogi klasy PG, a nie dróg już istniejących, 3/ wymogi te brał pod uwagę Plan zagospodarowania przestrzennego przewidującw § 6 utworzenie zbiorczej drogi dojazdowej do działek "[...]" oraz utworzenie zjazdu w miejscu już istniejącego włączenia drogi gminnej nr [...], czego organ nie wziął pod uwagę, 4/ inni użytkownicy pobliskich działek będący w bardzo podobnej sytuacji do skarżącego otrzymali opinie pozytywne, 5/ Plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący na nieruchomości różnorodną działalność gospodarczą został przez zarządcę drogi zaopiniowany pozytywnie, a wejście w życie przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999r. nie może wpływać negatywnie na sytuację skarżącego, który w dobrej wierze kupił ją w celu prowadzenia działalności gospodarczej, 6/ działka nr [...] znajduje się na terenach zabudowy, gdyż w Planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę, co w świetle § 3 p.2 cytowanego rozporządzenia z 2 marca 1999r. kwalifikuje ją jako położoną w terenie zabudowy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł ojej oddalenie. Zarzuty skarżącego ocenił jako bezzasadne. Wyjaśnił, że zbadał wyczerpująco okoliczności sprawy i rozważył zarówno interes społeczny polegający na konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu jak i interes skarżącego. Przyznał, że jego opinia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest koniecznym elementem postępowania, ale nie wiążącym dla organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w [...], sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Badając sprawę organ pominął całkowicie szereg faktów i nie wyjaśnił z jakich przyczyn to nastąpiło. Przede wszystkim organ pominął w swych rozważaniach fakt, że droga krajowa nr [...] nie jest drogą nowo budowaną, tylko już istniejącą i trzeba wziąć pod uwagę zastane uwarunkowania, w tym okoliczność, że z drogi tej istnieje już zjazd na drogę gminną [...], a wjazd na działkę skarżącego utworzony byłby nie z drogi krajowej nr [...], tylko z istniejącej drogi gminnej [...]. Nie chodzi więc o utworzenie nowego zjazdu tylko o ewentualną przebudowę lub podniesienie poziomu technicznego zjazdu już istniejącego. Organ pominął też fakt, że obowiązujący Plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje utworzenie na działce skarżącego oraz na działce nr [...] specjalnej drogi dojazdowej "[...] ", o szerokości 12 m, równoległej do drogi krajowej nr [...], która miałaby podnieść bezpieczeństwo ruchu i usprawnić wjazdy na działki [...] i [...]. Istnienie tej drogi oraz gospodarcze przeznaczenie działek organ zaopiniował pozytywnie przed uchwaleniem planu, jeśli więc teraz zmienia swoje stanowisko, to powinien bardzo precyzyjnie wskazać dlaczego to czyni i co się zmieniło w stanie faktycznym i prawnym od czasu, gdy jego opinia o możliwości gospodarczego przeznaczenia działki była pozytywna. Z zaskarżonej opinii negatywnej wynika bowiem nie tylko niemożność zlokalizowania stacji paliw, ale również stanowisko, że żadne zjazdy publiczne z drogi krajowej nr [...] przy działce skarżącego nie są możliwe, co przekreśla jej gospodarcze przeznaczenie, przewidziane planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, zgodnie z § 78 ust. 2 p.3, zjazd z drogi klasy PG : - może /a nie musi/ być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, (gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h.) Organ wskazał, że natężenie ruchu na drodze krajowej nr [...] wynosiło 8.965 pojazdów dobę, co daje 374 pojazdy na godzinę. Wynika z tego, że nawet fakultatywny wymóg dodatkowego pasa ruchu nie dotyczy wskazanego odcinka drogi. Ponadto jak wskazano wyżej, zjazd z drogi krajowej nr [...] w drogę gminną [...] już istnieje, a wjazd na nieruchomość skarżącego odbywałby się z tej drogi gminnej i drogi "[...]". Okoliczności tej organ nie wziął pod uwagę ani nie wyjaśnił. Z uzasadnienia, negatywnej opinii co do lokalizacji stacji paliw wynika, że organ utożsamia przewidziany § 123 rozporządzenia z 2 marca 1999r. warunek odległości między zjazdami do stacji paliw z samą odległością między stacjami paliw. Nie jest to jednak warunek tożsamy, gdyż rozporządzenie ogranicza zbyt gęste tworzenie zjazdów publicznych do stacji paliw, nie reguluje natomiast gęstości usytuowania samych stacji. W sprawie niniejszej istnieje już zjazd na drogę gminną i należało szczegółowo rozważyć, czy konieczne jest utworzenie zjazdu publicznego, w rozumieniu § 55 ust. 1 p.3 /do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza/ czy też istniejący zjazd na drogę gminną może np. po ewentualnej modernizacji przejąć ruch skierowany do stacji paliw. Należy podkreślić, że z uzasadnienia obu postanowień nie wynika, iż tereny skarżącego są terenami zarezerwowanymi pod przyszłą budowę lub modernizację dróg o jakich mowa w art. 35 ust.l ustawy o drogach publicznych, negatywna opinia co do prowadzenia na nich działalności gospodarczej przewidzianej planem zagospodarowania przestrzennego powinna więc zostać bardzo starannie uzasadniona. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że postanowienie opiniujące negatywnie planowaną przez skarżącego inwestycję wydane zostało z naruszeniem art. 7 KPA nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oraz art. 77 § 1 KPA nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 KPA w związku z art. 126 KPA nakazującym uzasadnienie postanowienia z rozważeniem wszystkich faktów. Te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.l lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia i orzekł jak w sentencji.