II SA 2432/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący s. WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie : s. NSA Anna Robotowska (spr.) asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2004 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1.stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] lutego 2003r. 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Spółki z o.o. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka C. wnioskiem z dnia [...] listopada 2002r. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 utrzymującej w mocy decyzję I instancji nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w rejonie ul. M. – ul. Z. w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2001r. i postawienia tablicy reklamowej o powierzchni [...] m2. SKO w W. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności i objęło nim decyzję wskazaną we wniosku, jak również działając z urzędu decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2001r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003r. SKO w W. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 2002r. w części utrzymującej w mocy karę za samodzielne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej oraz decyzji z dnia [...] marca 2001r. w części ustalającej wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji w pozostałej części tj. ustalenia powstania obowiązku zapłaty kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] marca 2001r. organ I instancji ustalił obowiązek zapłacenia przez P. Sp. z o.o. kary za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej. P. Sp. z o.o. zajmowała fragment pasa drogowego w rejonie ul Z. poprzez zainstalowanie w nim konstrukcji reklamowej na mocy umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1992r., która to umowa wygasła [...] grudnia 2001r. o czym Zarząd Dróg Miejskich w W. powiadomił spółkę. Jednocześnie powiadomiono, że reklamy pozostające po tym terminie w pasie drogowym traktowane będą jako nielegalne. Spółka nie zdemontowała powyższej tablicy reklamowej, a to uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość nałożonej kary pieniężnej w decyzjach będących przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności stanowił iloczyn powierzchni reklamowej [...] m2 ustalonej opłaty w wysokości [...] zł/m2 dziennie powiększoną dziesięciokrotnie i [...] dni zajęcia pasa drogowego (od [...] stycznia do [...] marca 2001r.) SKO odnosząc się do zarzutów podniesionych przez spółkę na wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji stwierdziło, że ZDM nie miał obowiązku protokolarnego stwierdzenia, że reklama jeszcze stoi, a przeciwnie strona, która umieściła reklamę miała obowiązek powiadomić o jej zdjęciu. Natomiast co do powierzchni reklamy, to wcześniejsza umowa określała jej powierzchnię. Zatem zarzut ten jest niezasadny. Natomiast uznano za zasadny wniosek o ustalenie wysokości kary pieniężnej powołując się na uchwałę 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2002r., z której wynika, że Przepis § 10a ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. /.../nie ma zastosowania do pobrania kary pieniężnej, na podstawie § 11 ust. 3 tego rozporządzenia, za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miast, bez zezwolenia zarządcy drogi" , a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. akt II SA 1255/00) stwierdzający, że: "Powołany w § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej (w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia) stosowanie do tego wskaźnika)". Przyjęta przedmiotowych decyzjach stawka opłaty [...] zł/m2 (przy czym stawka opłaty za 1 dzień zajęcia drogi wojewódzkiej na obszarze zabudowanym miasta powyżej 500 tys. mieszkańców wynosi – zgodnie z § 10a ust. 4 i § 10b ww. rozporządzenia 0.40 zł) została ustalona z uwzględnieniem ww. przepisów § 10a ust. 4 i § 10b ww. rozporządzenia (§ 10b ww. rozporządzenia nie obowiązuje od dnia 1 października 2002r.), które nie miały zastosowania przy naliczaniu przedmiotowej kary. Ponieważ kara została naliczona przez organ I instancji i utrzymana w mocy przez Kolegium to w ocenie organu należało stwierdzić w tej części nieważność obu ww. decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z tym ze decyzji organu I instancji – z urzędu, gdyż wniosek (żądanie) strony stwierdzenia nieważności dotyczył tylko ww. decyzji organu odwoławczego. Zdaniem SKO organ I instancji powinien zatem jeszcze raz naliczyć karę za zajęcie pasa drogowego w omawianej sprawie. Skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2003r. uchyliło poprzednią decyzję w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001r. i z dnia [...] maja 2002r. w zakresie ustalenia powstania obowiązku zapłaty kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej i orzekając co do istoty stwierdziło nieważność wskazanych decyzji w zakresie dotyczącym powierzchni zajętego terenu pasa drogowego. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano między innymi, że z akt sprawy nie wynika kiedy dokładnie tablica reklamowa w pasie drogowym ul .M. rej. ul. Z. została zdemontowana. Wiadomo tylko, że P. stwierdziła, iż tablicy tej nie było już w listopadzie 2001r. Kolegium uznało więc, że na podstawie akt sprawy można uznać, że przedmiotowa tablica reklamowa zajmowała pas drogowy ul. M. w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji ZDM z dnia [...] marca 2001r. Odrębną sprawą, zdaniem SKO, jest stwierdzenie, czy tablica ta stała dłużej i czy istniałyby podstawy do wydania innej decyzji ustalającej karę za zajęcie pasa drogowego w terminie późniejszym. W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że pas drogowy w tym czasie zajmowano bez zezwolenia, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w tym zakresie. Organ uznał, że na podstawie akt sprawy nie można bezspornie stwierdzić, jaka powierzchnia pasa drogowego była zajęta przez tablice reklamową przy ul. M.. Umowa z dnia [...] czerwca 1992r. dotycząca instalacji plansz wolnostojących wymienia bowiem tablice o powierzchni [...]x[...] oraz związane z nimi urządzenia nie związane z funkcjonowaniem drogi [...] m2 oraz tablice [...]x[...] m i związane z nimi urządzenia nie związane z funkcjonowaniem drogi o pow. [...] m2. Znajdujące się w aktach sprawy aneksy do tej umowy nie wprowadzają zmian do wskazanych wielkości. SKO zmuszone było zatem uznać, że powierzchnia zajętego pasa drogowego została określona w zaskarżonych decyzjach z dnia [...] marca 2001r. i z dn. [...] maja 2002r. w sposób dowolny, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności również w tym zakresie. W skardze na powyższą decyzją spółka domagała się stwierdzenia jej nieważności, albowiem decyzji tej nie można przepisać cech decyzji częściowej, bowiem wady powodujące nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2001r. oraz decyzji II instancji z [...] maja 2002r. odnoszą się do takich elementów rozstrzygnięcia, których nie można rozstrzygać oddzielnie. W ocenie skarżącej wady zaskarżonych decyzji odnoszą się do ustaleń faktycznych dokonanych z rażącym naruszeniem przepisów art. 67 i 79 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji I instancji z dnia [...] marca 2001 roku oraz decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2002r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzje objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności zostały wydane z rażącym naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego, gdyż organ wymierzył karę pieniężną w oparciu o przepis § 10 a ust. 4 w/w rozporządzenia, które, zdaniem SKO, nie ma zastosowania przy wymierzaniu kary pieniężnej na podstawie § 11 ust. 3 tego rozporządzenia, SKO powołało się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 11 marca 2002r. OPK 26/01. Nadto jako rażące naruszenie prawa SKO uznało zastosowanie w obu decyzjach będących przedmiotem postępowania waloryzacji przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. przy wyliczaniu wysokości kary – albowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd iż przepis § 10 b ust. 1 rozporządzenie jest niekonstytucyjny. Za rażące naruszenie prawa organ w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2003r. uznał niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie jaką powierzchnię miała tablica reklamowa umieszczona w pasie drogi i przyjęcie dowolnie w zaskarżonych decyzjach wielkości tych tablic, co miało istotne znaczenie przy naliczaniu kary pieniężnej. Przede wszystkim podnieść należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej procedury, iż odrębnie rozstrzyga się co do zasady – co do istnienia obowiązku, a odrębnie co do zakresu tego obowiązku. Nie przewiduje tego również ustawa szczególna tj. ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, której art. 40 ust. 4 stanowi podstawę zaskarżonej decyzji. Z powyższego przepisu wynika, że za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłatę, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Zasady, sposób wyliczania stawek i wysokość kar regulowane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Przepis § 11 ust. 3 stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2003r stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 2002r. i [...] marca 2001r. w części określającej wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim tablicy reklamowej, odmówiono natomiast stwierdzenia nieważności w zakresie ustalenia obowiązku zapłaty kary. Decyzja powyższa została więc wydana bez podstawy prawnej – gdyż ani przepisy ustawy o drogach publicznych ani kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują rozstrzygnięcia co do zasady. Tą samą wadą dotknięta jest decyzja SKO z dnia [...] maja 2003r. Wobec powyższego Sąd stwierdzając, iż zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie obie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 2000 w/w ustawy.