II SA 247/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Aleksandra Borowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2004 roku sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2002 roku Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do chwili uprawomocnienia się wyroku Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w związku z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.), w związku z § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U Nr 44, poz. 432), nałożył na p. S. C. karę pieniężną w wysokości 3.480,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym na trasie z [...] do [...]. W dniu [...] czerwca 2002 r. w miejscowości [...], w ciągu drogi nr [...], zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], stanowiącego własność zainteresowanego. Podczas przeprowadzonej kontroli (ważenia) stwierdzono przekroczenie nacisku na II-gą oś składową pojazdu (oś wielokrotną) przy rozstawie osi powyżej 1,30 m do 2,00 m ; stwierdzony nacisk – 87,48 kN, dopuszczalny nacisk –72,50 kN, przekroczenie – 14,98 kN. W związku z tym, zgodnie z protokółem z zatrzymania i kontroli pojazdu, wymierzono karę w określonej wyżej wysokości. Zainteresowany odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.) w części dotyczącej przewozu ładunków pojazdami nienormatywnymi są niedostosowane do pojazdów wyprodukowanych w krajach Unii Europejskiej. W rozpatrywanym przypadku pojazd nienormatywny stanowiła trzyosiowa cysterna do przewozu paliw płynnych, wyprodukowana przez firmę [...] w [...] z homologacją według ścisłej procedury konstrukcji takich pojazdów i winna być załadowana zgodnie z umową ADR, mając na uwadze bezpieczeństwo przy przewozach ładunków płynnych – niebezpiecznych, gdzie rozkład równomiernego załadunku paliwa jest niemożliwy. W dniu następnym po dokonaniu kontroli, tj. [...] czerwca 2002 r., zainteresowany udał się dobrowolnie swoimi trzema cysternami takiej samej konstrukcji (trzyosiowe) na parking leśny w miejscowości [...]. Po wielokrotnych próbach ważenia, przy tym samym składzie załogi ważącej, okazało się, że wobec obowiązujących zasad badania nacisku na ós pojazdu nie jest możliwe, aby zatankować płynną ciecz tak, by nie były dokonane przekroczenia (chyba, że pojazd jeździłby na pusto). Konstrukcyjnie podwozie tego pojazdu wyposażone jest w automatyczne czujniki, które odczytują ciężar ładunku i automatycznie do drugiej głównej osi – do czterech poduszek powietrznych zwiększają ciśnienie w pneumatyce wykonując docisk osi głównej do podłoża i pomimo, że pozostałe osie mają rezerwę, z tej osi nie można ująć wagi. Przyczyną tego stanu rzecz jest również fakt, że cysterna drogowa jest mocowana do ramy w czterech punktach, a głównym miejscem mocowania jest mocowanie nad osią drugą, czyli osią główną. Z kolei warunkiem prawidłowego i bezpiecznego transportu paliw płynnych jest zatankowanie cysterny na poziomie 95% napełnienia cysterny, z uwzględnieniem masy całkowitej pojazdu, i ten warunek skarżący spełnił. Nie można zmieniać pojazdach tego rodzaju docisku osi do podłoża na życzenie, to przepisy powinny uwzględniać pojazdy, które zostały wyprodukowane, homologowane i dopuszczone do poruszania się po polskich drogach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie bezsporny był brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, za który zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych pobiera się kary pieniężne. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego SKO wskazało, że wszystkie pojazdy poruszające się po drogach publicznych muszą spełniać warunki określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia określono dopuszczalną masę całkowitą pojazdów wymienionych w tym przepisie, zaś w § 5 określono granice nacisku osi pojedynczych i osi składowych, które nie mogą być przekroczone. W razie przekroczenia powyższych parametrów lub innych warunków przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne pojazdów, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, które wydaje w granicach miasta lub sąsiadujących ze sobą miast – organ zarządzający drogą właściwy ze względu na miejsce rozpoczęcia przejazdu (art. 61 ust. 14 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. Nr 98, poz. 602). Za przejazd po drogach publicznych pojazdów o gabarytach, ciężarze i naciskach osi przekraczających dopuszczalne normy (pojazdów nienormatywnych) pobierane są opłaty w określonej wysokości. W przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobiera się kary pieniężne. Ponadto wskazano, że z art. 61 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, iż przewoźnik nie może uwolnić się od odpowiedzialności za przewożony ładunek i jego rozkład. W szczególności jest on odpowiedzialny za prawidłowe ułożenie i zabezpieczenie ładunku, tak aby ładunek umieszczony na pojeździe m.in. nie powodował przekroczenia dopuszczanych nacisków osi pojazdu na drogę, nie naruszał stateczności pojazdu oraz nie utrudniał kierowania pojazdem. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł zainteresowany, wnosząc w niej o uchylenie decyzji SKO jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował rzetelność (fachowość) przeprowadzonego badania dla tego typu pojazdów, wskazując, że: -ważenie odbywało się na zasadzie przejazdu przez wagę z jednym punktem odczytu (pojazd w ruchu), co powodowało ruch paliwa w zbiorniku i przemieszczanie się paliwa, a więc możliwość chwilowego nacisku na daną oś nierzeczywistej masy paliwa; - przejazdowe ważenie nacisku na oś na wadze tylko jednym kołem powoduje, że pojazd tego typu wyczuwając nierówność terenu samoczynnie (automatycznie) dociska, dla bezpieczeństwa przewożonego ładunku, koło, które najechało na przeszkodę - obsługa wagi zażądała kategorycznie – pod groźbą zholowania pojazdu i finansowymi konsekwencjami odmowy – podpisania się pod protokółem ważenia pojazdu, nie udostępniając przy tym świadectwa legalizacji przejezdnej wagi i dopuszczenia (homologacji) sposobu wykonywania ważenia cysterny drogowej z płynnym ładunkiem przez Główny Urząd Miar i Jakości. Zdaniem skarżącego pojazdy takie, jak cysterny z ładunkiem płynnym, powinny być ważone w spoczynku (a nie metodą przejazdową) i jednocześnie pod wszystkimi kołami, aby wyeliminować efekt automatycznego dociskania kola na nierównościach terenu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w zasadzie bez zmian swoje dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, odpowiedzialność przewoźnika w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze publicznej jest niezależna od winy, okoliczności losowych lub innych, które mogłyby przewoźnika od tej odpowiedzialności uwolnić. Nie jest to też odpowiedzialność stopniowalna, zależna np. od długości i czasu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze publicznej właściwej klasy, skali stwierdzonej nienormatywności pojazdu i innych czynników, które mogą rzutować na wymiar kary, ale nie mają związku z samą odpowiedzialnością za dokonane wykroczenie. Korelatem zbudowanej na tych zasadach odpowiedzialności przewoźnika jest po stronie organu administracji tzw. związane uznanie administracyjne. W przypadku stwierdzenia naruszenia powołanych tutaj przepisów organ administracyjny nie ma możliwości rozważania obowiązku wymierzenia kary i miarkowania jej wysokości:; w takim przypadku kara powinna być wymierzona, a jej wysokość jest obliczana na zasadach z góry ustalonych, z założeniem marginesu błędu, ale bez możliwości żadnych ulg i zwolnień. Restrykcyjny charakter tych przepisów jest więc bezdyskusyjny. Jest on jednak podyktowany koniecznością ochrony dróg publicznych przed dokonywaniem przewozów, które w sposób oczywisty prowadzą do zniszczenia tych dróg. Wartością nadrzędną, której służą powołane przepisy, jest więc ochrona dróg publicznych przed przejazdami pojazdów, które ze względu na przekroczenie ustalonych parametrów powodują uszkodzenie tych dróg. Ochrona dróg publicznych przed niszczeniem przez przejazdy pojazdami nienormatywnymi ma charakter ważny, ale nie może nie uwzględniać innych wartości, a zwłaszcza ochrony życia i zdrowia ludzkiego. W rozpatrywanej sprawie skarżący podnosił, że dokonuje przewozu drogowego towaru niebezpiecznego, do którego mają zastosowanie postanowienia umowy ADR. Skarżący wskazywał zatem, być może w sposób mało dla organów kontrolnych zrozumiały, że do przewożonego przez niego ładunku ma najpierw zastosowanie ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671), a następnie – na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy, w sprawach nią nieuregulowanych - mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629), wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, podanymi do publicznej wiadomości we właściwy sposób ( por. oświadczenie rządowe z dnia 24 września 2002 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B do powyższej umowy – Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2013 i 2014). Zgodnie z art.8 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych cysterny służące do przewozu towarów niebezpiecznych powinny odpowiadać postanowieniom umowy ADR. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy kontrolę przewozu drogowego towarów niebezpiecznych oraz wymagań związanych z tym przewozem wykonują uprawnione, wyliczone enumeratywnie w ustawie podmioty, a wśród nich – inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (pkt 1) oraz uprawnieni pracownicy zarządów dróg ( pkt 11). Osoby przeprowadzające kontrolę , o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, a więc również inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, są obowiązane do sprawdzenia wszystkich wymienionych w ustawie spraw związanych z przewozem towaru niebezpiecznego (art. 29 ust. 3 pkt 1-11 ustawy), a wśród nich m.in. sposobu rozmieszczenia i zabezpieczenia towarów na pojeździe( pkt 6), stanu technicznego opakowań i cystern użytych do przewozu (pkt 7), stanu technicznego pojazdu użytego do przewozu, jego oznakowania i wyposażenia (pkt 8) oraz sposobu przewozu (pkt 9). Natomiast, zgodnie z ust. 5 powołanego artykułu ustawy, szczegółowe uprawnienia pozostałych osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli, wymienionych w powołanym wyżej ust. 1, a więc również uprawnionych pracowników zarządów dróg, regulują odrębne przepisy. Umowa ADR określa w dziale 4.3., zatytułowanym "Stosowanie cystern stałych (pojazdów-cystern), cystern odejmowalnych, cystern typu nadwozie wymienne i kontenerów cystern ze zbiornikami metalowymi oraz pojazdów –baterii i wieloelementowych kontenerów do gazu (MEGC)" m.in. stopień napełnienia cystern, posługując się odpowiednimi wzorami, zależnie od rodzaju przewożonych materiałów i rodzaju cystern. Natomiast dział 6.8 umowy określa "Wymagania dotyczące konstrukcji, wyposażenia, zatwierdzenia typu, badań i znakowania cystern stałych (pojazdów-cystern), cystern odejmowalnych, kontenerów cystern i cystern typu nadwozie wymienne, z metalowymi zbiornikami oraz pojazdów-baterii i wieloelementowych kontenerów do gazu (MEGC). W sprawach przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, uregulowanego w ustawie z dnia 26 października 2002 r., przepisy tej ustawy mają w odniesieniu do powołanych wyżej przepisów regulujących pojęcie przejazdów nienormatywnych, sposób działania w przypadku takich przewozów i pojazdów oraz zasady karania, charakter przepisów szczególnych. Relacje między tymi przepisami wymagają ścisłego określenia, z określeniem kompetencji i zakresu organów uprawnionych do kontroli takich pojazdów włącznie. W przedstawionym stanie prawnym twierdzenia skarżącego co do stopnia napełnienia cysterny oraz środków technicznych służących zabezpieczeniu bezpieczeństwa wiezionego towaru niebezpiecznego, zgodnych z umową ADR, a mogących pozostawać w sprzeczności z przepisami dotyczącymi przejazdów nienormatywnych, brzmią wiarygodnie. Zbadanie tych relacji, odnoszących się do kwestii technicznych, w sposób oczywisty wykracza poza zakres kognicji Sądu. Natomiast stwierdzenie, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zobowiązane do tego organy, a zwłaszcza organ I instancji, nie poświęciły tym kwestiom, mimo wyraźnych wniosków skarżącego, w ogóle uwagi, pozwala jednoznacznie uznać, że w toku tego postępowania naruszono art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 pkt 1powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.