II SA 2572/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Sliwińska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Starosty Powiatowego w G.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Decyzją z dnia [...] marca 2003r. Starosta Powiatowy w G. zatwierdził operat opisowo – kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków części gruntów wsi G. gmina G. wykonany przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w S., uwzględnił zastrzeżenia złożone do projektu przez osoby wskazane w pkt II decyzji i nie uwzględnił zastrzeżeń i uwag wniesionych m.in. przez J. P.. J.P., po wyłożeniu projektu operatu opisowo – kartograficznego dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków obrębu G. w gminie G. woj. [...], pismami z dnia [...] października 2001r., [...] lutego 2002r. i [...] października 2002r. zgłosił zastrzeżenia do wyników pomiarów wykonanych przez geodetę T. B.. W wyniku tych pomiarów i źle obliczonych powierzchni działek, jak twierdził J. P., zmniejszyła się powierzchnia całkowita jego stanu posiadania z [...] ha na [...] ha. Wniósł o wprowadzenie nowej wartości całkowitej powierzchni posiadanych w ewidencji gruntów wynoszącej [...] ha (tym samym sprostował podaną wcześniej wartość [...] ha) o podanych szczegółowo w piśmie z dnia [...] października 2002r.powierzchniach działek nr [...][...][...][...][...][...] znajdujących się na mapie ewidencyjnej obejmującej wsi G. oraz nr [...][...][...][...] o powierzchniach według dotychczasowego stanu ewidencji gruntów znajdujących się na mapie ewidencyjnej obejmującej tereny wsi R.. Organ w przywołanej decyzji uzasadnił nieuwzględnienie zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez J. P. tym, iż nie załączył on niezbędnych dokumentów pomiarowych zaewidencjonowanych w PZGiK, a tylko takie dokumenty mogą być podstawą wprowadzenia zmian. Wnoszący zastrzeżenia J. P. był zawiadamiany o wizji na gruncie wyznaczonej na dzień [...] listopada 2001r., a następnie na dzień [...] maja 2002r. i nie stawi się na nie. Z uwagi na fakt, iż właściciele sąsiadujących nieruchomości: S.Ś. i spadkobierczynie F. i J.P. - J.T. oraz K.Z. nie wyrazili zgody na zmianę przebiegu granic ustalonych podczas prac modernizacyjnych między ich nieruchomościami a nieruchomością J. P., granice uznano za sporne i tak zostały oznaczone w dokumentacji z modernizacji ewidencji gruntów, powierzchnie zaś działek ewidencyjnych pozostawiono w ewidencji jak przed modernizacją. W złożonym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołaniu J.P. nie zgodził się z decyzją Starosty Powiatowego w G., która jak stwierdził, narusza jego prawo własności w rozumieniu art. 64 Konstytucji RP. Zarzucił organowi, iż poprzez zatwierdzenie operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów wsi G., w części dotyczącej gruntów należących do skarżącego, pomniejszył grunty rolne do niego należące o [...]m2 względem starej ewidencji gruntów i o [...]m2 względem powierzchni oznaczonej w księdze wieczystej KW [...] z późniejszymi zmianami. Działanie takie określił jako naruszenie stanu posiadania istniejącego w ewidencji gruntów przynajmniej od [...] lat i pozbawienie go dotychczas uznawanych granic widniejących w mapach ewidencji gruntów z oznaczonym stanem, posiadania działek, nie kwestionowanym od czterech pokoleń zarówno co do granic, jak i do powierzchni. Organ nie uwzględnił danych przesyłanych na bieżąco do Wydział Geodezji i Kartografii urzędu w G.. Powołał się na § 35 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ), który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, a które istniały w doniesieniu do nieruchomości skarżącego i stwierdził że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, tylko w razie braku dokumentacji określonej w § 36 lub w przypadku, jeżeli zawarte w niej dane są niewiarygodne. Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku nieruchomości należącej do skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G.. Organ stwierdził, że postępowanie przeprowadzono zgodnie z wymogiem art. 7 Kpa., a spór co do granic nieruchomości może być rozstrzygnięty, zgodnie z art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedynie przez sąd. Podzielił stanowisko Starosty, że należy odróżnić regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. Ewidencja służy naniesieniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny. Pojawiające się w czasie postępowania ewidencyjnego spory graniczne nie wstrzymują prac geodezyjnych, a obowiązujące przepisy nie dają podstaw do dokonania z urzędu rozgraniczenia nieruchomości ingerującego w prawo własności i nie akceptowanego przez strony postępowania. Przywołał § 44 pkt 2 oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiących, że starosta utrzymuje operat ewidencyjny w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi i z urzędu wprowadza zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Odparł zarzut skarżącego, że w wyniku prac modernizacyjnych ewidencji gruntów, pomniejszono jego grunty ujawnione w księdze wieczystej, podając że zgodnie z § 49 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia wydział ksiąg wieczystych. Przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego Nr III CZP z dnia 28 lutego 1989r. zgodnie z którą powierzchnia nieruchomości określona w akcie własności ziemi, akcie notarialnym czy w księdze wieczystej nie tworzy stanu prawnego tej nieruchomości. Do określenia powierzchni nieruchomości służy instytucja ewidencji gruntów i budynków. Na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, J.P. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jego zdaniem decyzja Starosty G. rażąco naruszyła § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. a organ wydający zaskarżoną decyzję pominął ten fakt i nie zbadał jakie zmiany wnoszą nowe pomiary w stosunku do posiadanych aktów własności J.P.. Na rozprawie skarżący podniósł, że mapa sporządzona przez S.C. zawiera wiele błędów i nie jest zgodna z mapami geodezyjnymi złożonymi w Państwowy Zasobie Geodezyjno – Kartograficznym. Zarzucił, że organ, zatwierdzając operat, nie przedstawił wykazu zmian gruntowych i dodał że działka nr [...], która w przeprowadzonym sądownie w 1990r. postępowaniu rozgraniczeniowym miała kształt trójkąta obecnie przypomina prostokąt. Uczestnicy postępowania: S.Ś., Z.Ś., K.Z. i J.T. poparli na rozprawie przed sądem administracyjnym zarzuty skargi twierdząc, że pomiary wykonano źle. K. Z. i J. T. oświadczyły dodatkowo, że nie zgadzają się z ustaleniami operatu opisowo – kartograficznego, ponieważ jest niezgodny z zapisami księgi wieczystej ich nieruchomości. Organ administracji uznając zarzuty skargi za bezzasadne wniósł o jej oddalenie. Nie naruszono prawa własności skarżącego, ponieważ jego nieruchomość, wobec sporu granicznego, pozostawiono w starym stanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakładanie ewidencji gruntów i budynków oraz ich modernizacja dokonują się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zmianami ) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454 ). Zgodnie z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali z tym, że w części dotyczącej gruntów informacje dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny składający się z map, rejestrów, dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów – art. 24 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Operat opisowo-kartograficzny stanowi część składową operatu ewidencyjnego - § 20 przywołanego wyżej rozporządzenia. Starosta G. przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i w tym zakresie wydając decyzję o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego związany był przepisami § 35 i § 36 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że zakładając bądź modernizując ewidencję starosta korzystać mógł wyłącznie ze źródeł wskazanych w § 35 rozporządzenia, z których na pierwszym miejscu znajdują się dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Również przebieg granic działek ewidencyjnych, jak stanowi § 36 rozporządzenia, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 37 rozporządzenia, o którym mowa wyżej, umożliwia ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, jednak tylko w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w dokumentacji dane są niewiarygodne, czy nie odpowiadają standardom technicznym. Ustalenie granic działek ewidencyjnych w rozpatrywanej sprawie dokonało się w drodze pomiarów, z których to czynności sporządzono protokół. Skarżący w ciągu całego przebiegu postępowania kwestionował te pomiary powołując się na dokumenty – dot. sprawy spadkowej przesłane do urzędu geodezji i kartografii w G. przez Sąd Powiatowy w 1956r. i na wypis z księgi wieczystej Kw [...], a także na mapy pochodzące, jak podaje, z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które znajdowały się w księgach wieczystych początkowo oznaczonej jako "Folwark [...]", potem po wykreśleniu posiadłości skarżącego, jako Kw. [...]. Organ nie ustalił przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie istniejących map, ustalenia te poczynił, jak już to wyżej zaznaczono, w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie. Wydając decyzję zatwierdzającą operat opisowo-kartograficzny nie uwzględnił zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez m.in. skarżącego jednak czyniąc to uchybił przepisowi § 42 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia i art. 107 § 3 Kpa. Nie wyjaśnił skarżącemu dlaczego ustalając przebieg granic działek ewidencyjnych nie mógł oprzeć się na materiałach źródłowych przede wszystkim na materiałach i informacjach zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (pzg i k), a wręcz zarzucił skarżącemu, że żądając wprowadzenia do ewidencji gruntów powierzchni działek przez siebie podanych ,nie załączył niezbędnych dokumentów pomiarowych zaewidencjonowanych w pzg i k. Należy przypomnieć, że, zgodnie z § 44 pkt 2 cyt. rozporządzenia, starosta jako podmiot zobowiązany do realizowania zadań związanych z ewidencją gruntów i budynków ma obowiązek utrzymywać operat ewidencyjny w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Także dokumentacją zgromadzoną w administrowanym przez starostę zasobie powiatowym. Tym bardziej, że postępowanie modernizacji ewidencji gruntów było postępowaniem prowadzonym z inicjatywy organu. On to właśnie winien zbadać wszystkie materiały źródłowe pozwalające ustalić przebieg granic działek ewidencyjnych objętych modernizacją. Strona postępowania miała prawo oczekiwać, że to właśnie organ wykonując modernizację, oprze się na materiałach znajdujących się w jego posiadaniu i pod jego kontrolą. Jak wynika z pism skarżącego, także z odwołania i następnie ze skargi złożonej do NSA, pozostawał on w przekonaniu, że organ posiada niezbędne, aktualne mapy potwierdzające jego wyliczenia., lecz nie wziął ich pod uwagę. Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego nie uwzględnił uwag skarżącego, nie rozprawił się z jego wnioskami opisanymi w trzech kolejnych pismach tym bardziej że zawierały one rozbieżności ( w piśmie z dnia [...] października 2001r. skarżący ocenił swoje grunty na [...] ha, a w piśmie z dnia [...] października 2002r. na [...]ha ) i poprzestał na stwierdzeniu, iż skarżący nie stawił się na gruncie, a granice jego nieruchomości oznaczone zostały w dokumentacji z modernizacji jako sporne, przy pozostawieniu powierzchni działek jak przed modernizacją. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego nie stwierdził błędu w postępowaniu przeprowadzonym przez starostę, mimo że skarżący wyraźnie wskazał jakie dokumenty nie zostały wzięte przez organ I instancji pod uwagę. Mimo wskazania dokumentu źródłowego na podstawie którego ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami [...] należącą do skarżącego i działką nr [...] należącą do F. i J. P., nie odniósł się do zarzutu skarżącego pomniejszenia jego gruntów o [...] m2 względem starej ewidencji, ograniczając się do odparcia zarzutu dotyczącego pomniejszenia powierzchni gruntów skarżącego w stosunku do tej, która została ujawniona w księdze wieczystej przez przywołanie uchwały Sądu Najwyższego z 1989r. Organ nie odniósł się również do zarzutu pominięcia przez starostę powiatu G. w decyzji I instancji danych z dokumentów źródłowych wskazanych w odwołaniu. Sąd zwrócił uwagę na zasadnicze twierdzenie skarżącego, że w państwowym zasobie geodezyjno kartograficznym znajdują się dokumenty pomiarowe jego posiadłości pozwalające ustalić dokładnie granice i powierzchnie działek do niego należących, z których to nie skorzystano przy wykonywaniu operatu opisowo – kartograficznego i co nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu tak decyzji zaskarżonej , jak i w decyzji I instancji. Również fakt, że twierdzenie skarżącego o pomniejszeniu, w wyniku modernizacji ewidencji, należących do niego gruntów rolnych o [...] m2 nie doczekało się wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji oraz stanowisko skarżącego i uczestników postępowania zaprezentowane na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...] września 2004r., zgodnie z którym pomiary działek wykonano źle i z pominięciem istniejących dokumentów źródłowych, prowadzą do wniosku, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów wsi G. powiatu g. przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie ar. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ją decyzję pierwszoinstancyjną. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.