II SA 2575/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia s. del. NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Kinga Płociak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia wpisu w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2002r. 2. uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. J. T. wystąpił z wnioskiem o wydanie wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [...], obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W ewidencji gruntów jako właściciel wskazanej działki wpisany był od 1966r. Skarb Państwa a jako władający od 1991r. wpisany był wnioskodawca J. T., który na działce tej prowadził warsztat "[...]". Rozpatrując wniosek J. T. o wydanie wypisu z rejestru gruntów Burmistrz Gminy [...] zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania mającego na celu wyjaśnienie prawidłowości i zgodności wpisu dokonanego w 1991r. w operacie ewidencji gruntów. Burmistrz zażądał od wnioskodawcy dokumentów potwierdzających prawo do gruntu, a gdy nie zostały one przedstawione, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] orzekł o wykreśleniu z rejestru gruntów jako władającego firmy "[...]" – J. T. a w to miejsce wpisanie Zarządu Dzielnicy [...] reprezentującego właściciela Gminę [...]. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz powołał art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 100 z 2000r. poz. 1086/ i § 54 ust.1 p.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 z 2001r. poz. 454/ . W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust.2 prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów wpisuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych także osobę fizyczną i prawną, w której władaniu znajduje się dany grunt. Powołał też orzeczenie NSA, w myśl którego "władającym jest osoba faktycznie władająca gruntem i która ma do tego tytuł prawny nieruchomości wywodzący się z innego orzeczenia". Wyjątki od tej zasady są, zdaniem Burmistrza, ustanowione tylko art.51 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, który pozwala na ujawnienie w ewidencji osób wpisanych do ewidencji gruntów w oparciu o przepisy z dekretu z 2 lutego 1955r. Firma J. T. została wpisana do ewidencji przy jej odnawianiu w 1991r. , a w protokole ustalania stanu władania brak wskazania podstawy prawnej władania. Wobec tego Burmistrz uznał, że wpis do ewidencji gruntów został dokonany bez dokumentów a jedynie na podstawie faktycznego władania, był więc nieprawidłowy i należało go zmienić. Od decyzji tej odwołał się J. T. podnosząc, że brak jest przepisów które stanowiłyby, że władanie musi być oparte na tytule prawnym nie zaś na rzeczywistym władaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] Wojewoda [...], powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na mocy art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów wykazywane są stany prawne i faktyczne wynikające z prawomocnych decyzji , orzeczeń administracyjnych i aktów notarialnych. Wykazywanie osoby władającej gruntem komunalnym bez konieczności udokumentowania sprawowanego władztwa tytułem prawnym było możliwe przy zakładaniu ewidencji gruntów w oparciu o przepisy dekretu z 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków oraz Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów. Zapis ustalający stan władania może ulec zmianie tylko na podstawie wyżej wymienionych dokumentów regulujących prawo do władania gruntami na rzecz osób ubiegających się o wpis w rejestrze gruntów. Wobec nie przedłożenia przez J. T. dokumentów stwierdzających prawa do gruntu organ słusznie postąpił wykreślając go z rejestru. Decyzję tę zaskarżył do NSA J. T. W skardze podniósł, że art.20 ust.2 prawa geodezyjnego i kartograficznego nie warunkuje ujawnienia władztwa gruntami samorządowymi od tytułu prawnego do gruntu. Podniósł również, że art.22 prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczy sytuacji, w której władający żąda ujawnienia w rejestrze zmiany stanu władania, on zaś zmiany nie żąda, a więc art.22 nie znajduje do niego zastosowania. Podniósł również, że decyzja narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych tj. prawa do figurowania w rejestrze gruntów, prawa do żądania wypisów z ewidencji gruntów, wyrysów z mapy oraz otrzymywania nakazów płatniczych z tytułu podatku gruntowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł, że decyzja organu I instancji dotyczyła sprostowania wpisu dokonanego w 1991r. kiedy to ujawniono jako władającego J. T., chociaż w ewidencji założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955r. nie figurował, a wezwany przez organ w obecnym postępowaniu do przedstawienia dokumentów uzasadniających wpis do ewidencji nie przedłożył ich. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że działkę nr [...] nabył przed 40 laty na mocy umowy nieformalnej i prowadzi tam nieprzerwanie warsztat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W dacie dokonywania wpisu skarżącego do ewidencji gruntów tj. w 1991r. obowiązywało prawo geodezyjne i kartograficzne – ustawa z 17 maja 1989r. Do ustawy tej w 1991r. nie zostały jeszcze wydane nowe przepisy wykonawcze, wobec tego zgodnie z jej art.59 obowiązywało Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. nr 11 z 1969r. p.98 z późn. zmianami/ o ile jego przepisy nie były sprzeczne z nową ustawą. Art. 20 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazuje wykazanie w ewidencji gruntów samorządowych osób fizycznych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. W dalszych przepisach brak jest uregulowań ustawowych określających stan władania, należało więc w tej kwestii stosować przepisy, obowiązującego w dacie dokonania wpisu J. T. do ewidencji gruntów, Zarządzenia z 20 lutego 1969r. i załącznika do tego zarządzenia określającego zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów. Załącznik ten w § 2 ust.3 określa władającego jako osobę faktycznie władającą gruntem, a w § 2 ust. 4 za władanie gruntem uznaje posiadanie samoistne, to jest faktyczne władanie gruntem jak właściciel. Zgodnie z § 64 ust. 2 cytowanego Zarządzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wymagały formy decyzji administracyjnej. Decyzja o wpisaniu J. T. jako władającego uprawomocniła się, a od jej wydania upłynęło co najmniej 11 lat. Od tego czasu stan faktyczny ani prawny co do działki nr [...] nie uległ żadnej zmianie, zaś zaskarżona decyzja organu wprowadza zmiany w ewidencji gruntów w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, zmieniając prawomocną decyzję administracyjną, mocą której strona nabyła prawo bycia wpisaną w rejestrze gruntów w charakterze władającego. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art.8 K.P.A., w szczególności jeśli do zmiany tej dochodzi niejako "przy okazji" złożenia wniosku o wydanie wypisu z rejestru gruntów. Naruszona też zostaje zasada trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych, mocą których strona nabyła prawa /art.155 K.P.A./. Zmiana wpisu w ewidencji gruntów co do osoby władającego nie może być wprowadzona na podstawie powołanego przez organ § 54 ust.1 p.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 z 2001r. poz. 454/ bez zmian w dokumentach źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Przepisy te nie stanowią podstawy do wzruszania prawomocnych decyzji o dokonaniu wpisu, jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniające zmianę treści wpisu. Nie mogą być również podstawą wydanej decyzji przepisy o sprostowaniu decyzji /art.113 K.P.A./, w tym trybie bowiem prostować można postanowieniem jedynie błędy pisarskie, rachunkowe i inne oczywiste omyłki. W żadnym razie do omyłek takich nie można zaliczyć dokonania wpisu do rejestru gruntów w charakterze władającego. Sąd podziela poglądy wyrażane w ustalonej linii orzeczniczej NSA, że podstawą wpisu do rejestru gruntów w charakterze władającego mogą być akty dokumentujące tytuł prawny do władania. Jednak skoro wpis został prawomocnie dokonany i dokumentuje stan faktyczny władania trwający niezmiennie przed dokonaniem wpisu i po dokonaniu wpisu, a nie uległy zmianie żadne okoliczności faktyczne i prawne, to brak podstaw do jego wykreślenia, bowiem zmiana wpisu w rejestrze gruntów może być dokonana na podstawie zmiany w dokumentach źródłowych a stabilność stanu prawnego wynikającego z prawomocnych decyzji i zaufanie obywateli do organów państwa są wartościami szczególnie istotnymi w państwie prawa. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 p.1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.