II SA 2576/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie WS A Maria Jagielska /spr./ Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdza że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] - Zarząd Dróg w [...] przeprowadził na drodze publicznej kontrolę pojazdu - samochodu ciężarowego należącego do J. K. W trakcie kontroli ustalono, że przekroczone zostały dopuszczalne parametry nacisku osi przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych ( Dz. U. Nr 40, poz. 230 ).Przewoźnik nie posiadał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, określonego przepisami Prawo o ruchu drogowym. Powyższe ustalenia zawarte zostały w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu [...] z dnia [...] października 1998r. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Dróg Publicznych w [...] wydał dnia [...] grudnia 1998r. decyzję nr [...], na mocy której obciążył J. K., za przejazd pojazdem nienormatywnym, opłatą drogową w wysokości 4.000zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano właściwie jedynie fakt stwierdzenia przejazdu po określonej trasie pojazdem nienormatywnym i stwierdzone przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu wraz z obliczeniem należnej opłaty. Wskazano też numer rachunku bankowego, na który należało dokonać w wyznaczonym terminie wpłaty należności wyliczonej. W wyniku wniesionego przez J. K. odwołania od tej decyzji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając że opłata drogowa została nałożona zgodnie z obowiązującymi w dniu wydania decyzji przepisami. Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została zaskarżona przez J. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odpowiedzi na skargę, wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) zważył, co następuje. Podkreślić należy, że powoływane rozporządzenie Rzdy Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych ( Dz. U. Nr 40, poz. 230 ) jest aktem prawnym, który uchylił obowiązujące wcześniej przepisy w tym zakresie tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych ( Dz. U. Nr 123, poz. 578 z późn. zm. ) Tak więc regulacja prawna odnosząca się do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami Prawo o ruchu drogowym wynikająca z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. została zastąpiona uregulowaniem tej materii w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych. Przypomnieć należy w związku z tym, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 kwietnia 1999r. wydał wyrok ( sygn. akt P. 7/98 ) stwierdzający, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rdy Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60, z 1998r. Nr 19, poz. 132 i Nr 35, poz. 192, z 1990r. Nr 34, poz. 198, z 1991r. Nr 75, poz. 332, z 1993r. Nr 47, poz. 212, z 1994r. Nr 127, poz. 627, z 1997r. Nr 6, poz. 31, Nr 80, poz.497, Nr 106, poz.677 i Nr 123, poz. 780, z 1998r. Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126 ) przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym. Powstaje w związku z tym pytanie, w jakim zakresie argumenty prawne przytoczone przez trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P. 7/98 mogą odnosić się do powoływanego § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych. Jak to już wcześniej stwierdzał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, omawiana zmiana regulacji w zakresie opłat drogowych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego tych wad, które w powoływanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za argumenty uzasadniające to orzeczenie. W omawianym zakresie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych posługuje się bowiem jedynie zmienionymi ( względem dotychczasowego przepisu ) instrumentami prowadzącymi do ustalenia opłaty drogowej z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia. Zarówno wysokość wymierzanych opłat, jak i okoliczność, że są one ustalane bez względu na długość przejechanej trasy powoduje, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych, stanowiący podstawę prawna zaskarżonych decyzji, jest przepisem także niezgodnym z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o drogach publicznych. Opłaty drogowej, wymierzanej na podstawie § 9 ust.l cyt. wyżej rozporządzenia, a stanowiącej istotną wielokrotność opłaty podstawowej, nie można uznać za opłatę "podwyższoną", a tylko taką mogła Rada Ministrów ustalić na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności wspomnianego § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych ( Dz. U. Nr 123, poz. 578 i z 1997r. Nr 124, poz. 786 ) z art. 2 i art. 92 Konstytucji RP oraz z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oznacza co do zasady, iż przepis ten , w zakresie spraw załatwionych na jego podstawie, nie może być uznany za właściwą podstawę prawną decyzji administracyjnych wymierzających opłatę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji administracyjnej jest, co do zasady, powinność uchylenia takiej decyzji. Wskazać należy także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. Nr 102, poz. 643 ) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego ( Kpa.) art. 145a stanowiący, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja ( §1) oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. ( § 2). Stosownie natomiast do art. 145 § pkt Ib) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) decyzja lub postanowienie ulega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tak więc, należy przyjąć, iż jest zasadą, że Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś jedną z nich jest - jak wyżej wspomniano - orzeczenie trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej tej decyzji. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie podstawę prawną decyzji stanowił jednakże nie § 4 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, lecz § 9 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych. W rozpoznawanej sprawie nie występuje więc powoływana przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145a Kpa. Powyższe wskazywałoby, iż Sąd Administracyjny, uznając niekonstytucyjność § 9 ust 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych, może odmówić zastosowania tego przepisu ( jako aktu podustawowego ) i uznać, że kontrolowania decyzja wydana została w ogóle bez podstawy prawnej - jeżeli oczywiście brak było podstawy do jej wydania w akcie ustawodawczym. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, że kwestionowane decyzje administracyjne wydane zostały bez podstawy prawnej, ponieważ w samej ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu pozwalającego ( bez odniesienia się do rozporządzenia ) na ustalenie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Konsekwencją takiego wniosku winna być zatem powinność stwierdzenia przez Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonych decyzji. Należy jednak wskazać, że omawiana materia, będąca przedmiotem wspomnianych regulacji prawnych ( tj. rozporządzeń Rady Ministrów z 1996 i 1998r.w sprawie opłat drogowych ), jest w istocie taka sama. Dotyczy ona bowiem zagadnienia ustalania przez organy administracji opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto, w ocenie Sądu, rodzaj naruszeń aktów wyższej rangi przez oba rozporządzenia jest w zasadzie taki sam. Powstaje w związku z tym pytanie, czy odpowiadałoby regułom sprawiedliwości społecznej i zasadom państwa prawnego ( zasady konstytucyjne), by w istocie w takim samym stanie faktycznym Sąd Administracyjny stwierdzał nieważność decyzji wydanej na podstawie, jego zdaniem niekonstytucyjnego aktu, który nie został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy w przypadku orzeczenia przez ten Trybunał o niekonstytucyjności aktu, Sąd mógłby jedynie uchylić decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za wyrażonym już wcześniej w analogicznej sprawie poglądem przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyjmuje że stwierdzenie przez ten Sąd na tle rozpoznawanej sprawy niekonstytucyjności § 9 ust.l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998r. w sprawie opłat drogowych, stanowi ( w świetle skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - P.7/98, wydanego - jak wspomniano - w podobnej jurydycznie sprawie ) podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu. Ewentualne przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia przez Sąd Administracyjny nieważności decyzji ( w sytuacji braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ) byłoby skutkiem dalej idącym, niż przewidział to ustawodawca dla spraw, w których wypowiadał się najwyższy w świetle Konstytucji organ powołany do kontroli aktów prawotwórczych - tj. Trybunał Konstytucyjny. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt Ib) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ) orzekł jak w sentencji.