II SA 2587/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M" Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia prac geologicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M." Sp.z o.o. w K. kwotę 355,-(trzysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 255,- (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł kosztów zastępstwa prawnego. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2003r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku - skarżącej Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M" Sp. z o.o. w K. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r., mocą której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...]. Uczestnikiem postępowania jest Spółka "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. Minister Środowiska ustalił, że Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o., wystąpiło z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...], zatwierdzającej "Projekt prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych (zwykłych i leczniczych) w rejonie M.", gmina M., województwo [...]. Decyzja zatwierdzająca "Projekt prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych (zwykłych i leczniczych) w rejonie M." wydana została na wniosek "Uzdrowiska M." Sp. z o.o. Minister Środowiska wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uznał, że Spółka "M." nie jest stroną postępowania i związku z tym decyzją pierwszoinstancyjną odmówił wszczęcia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska stwierdził, że Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o. nie było stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych, a nadto uznał, że nie może być stroną postępowania odwoławczego, gdyż nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Minister nie kwestionował słusznego interesu faktycznego Spółki skarżącej we wszelkich przedsięwzięciach i planach dotyczących projektowania prac geologicznych, dokumentowania i wykorzystywania wód leczniczych w rejonie M., natomiast wskazywał, że podmiot ten nie może udowodnić interesu prawnego w tej sprawie. Zdaniem Ministra Środowiska interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi wynikać z przepisów prawa. Organ powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie projektów prac geologicznych (Dz. U. Nr 153, póz. 1777), wskazał że stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych jest podmiot, który sfinansował wykonanie projektu i który przedkłada projekt do zatwierdzenia właściwemu organowi administracji geologicznej. W razie, gdyby wykonanie projektu rodziło konieczność wykonania robót geologicznych w terenie, za stronę należałoby zdaniem organu Sygn. akt 6 II SA 2587/03 uznać również, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia. 26 czerwca 1986 r. sygn. akt: IV SA 308/86, właścicieli nieruchomości gruntowych, na terenie których miałyby być wykonywane roboty geologiczne dotyczące projektowanych na tym obszarze prac geologicznych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Minister uznał, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych. Podkreślił, że skarżąca nie finansowała wykonania projektu prac geologicznych ani nie jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na której planuje się wykonywanie robót geologicznych. Fakt posiadania przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o. koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej innego rodzaju niż określona w projekcie prac geologicznych ma ze sprawą związek faktyczny a nie prawny i nie czyni z Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o. strony postępowania. Minister Środowiska wskazał, że w wyniku przeprowadzenia równoległego postępowania, organ decyzją z dnia [...] maja 2003r. z urzędu stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w części dotyczącej sentencji decyzji w brzmieniu: "Do czasu zrealizowania prac objętych niniejszym projektem i opracowania dokumentacji zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych rejonu M. należy wstrzymać wydawanie nowych koncesji i zatwierdzanie kolejnych projektów na dokumentowanym obszarze". Minister Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2003r., poinformował skarżącą o sposobie załatwienia jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest przedmiotem skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M" Sp. z o.o. Skarżąca podnosi naruszenie przez Ministra przepisów prawa procesowego i materialnego a w szczególności art. 1, 7, 8, 9, 28, 77, 80, 89 i 107 k.p.a. oraz przepisów rozdziału 3 w dziale I i rozdziału 1 w dziale II ustawy z dnia 4 lutego prawo geologiczne i górnicze oraz przepisu art.5 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. prawo działalności gospodarczej. Powołując te naruszenia skarżąca wywodzi, iż nie ustalono stanu faktycznego i prawnego wydając nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Powołując się wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1994 r. sygn. akt: IV SA 2164/92 (ONSA 1995R, Nr I, poz.32) skarżący wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i 64 § 4 k.p.a. a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołując się do powyższego skarżący wskazywał, że posiada prawa do nieruchomości, które będą udostępniane dla wykonawców projektu prac geologicznych zatwierdzonych na wniosek uczestnika Sygn. akt 6 II SA 2587/03 postępowania Spółki "Uzdrowisko M.". Z tego też prawa wywodzi istnienie interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę i w załączniku do protokołu rozprawy Minister Środowiska podtrzymał stanowisko. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie (Dz. U. 153, póz. 1779), w dokumentacjach hydrogeologicznych ustala się zasoby wód podziemnych dyspozycyjne lub eksploatacyjne. W ocenie organu różnica między wymienionymi rodzajami zasobów wód podziemnych polega na tym, że zasoby dyspozycyjne określa się dla obszaru bilansowego, a zasoby eksploatacyjne dla poszczególnych ujęć wód podziemnych. Minister Środowiska stwierdził, że zasoby dyspozycyjne ustala się dla obszaru zasobowego jako zasoby wód podziemnych możliwe do zagospodarowania w określonych warunkach środowiska i hydrogeologicznych, bez wskazywania ilości, lokalizacji i warunków techniczno - ekonomicznych ujęć (otworów ujmujących te wody). Zasoby eksploatacyjne natomiast ustala się dla poszczególnych ujęć (otworów) jako ilości wody możliwe do pobrania z ujęcia w określonych warunkach środowiska oraz warunkach hydrogeologicznych i technicznych, w przyjętej jednostce czasu. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z dwoma wymienionymi rodzajami zasobów wód podziemnych. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o. otrzymało, zgodnie ze swoim wnioskiem, koncesję Ministra Środowiska na poszukiwanie i rozpoznawanie wód leczniczych w celu ustalenia zasobów eksploatacyjnych dla 8 projektowanych otworów, zgodnie z "Projektem prac geologicznych na wykonanie otworów poszukiwawczych w celu ujęcia wód leczniczych w miejscowościach: K., M., J. i P. w obrębie obszaru górniczego "M. II"" oraz z aneksem do tego projektu. Zgodnie z w/w koncesją, wyniki wykonanych prac należało przedstawić w dokumentacji hydrogeologicznej określającej zasoby eksploatacyjne dla wykonanych otworów, które mogą stanowić w przyszłości ujęcia wód leczniczych. Projekt prac geologicznych nie przewidywał wykonywania prac upoważniających do oceny zasobów dyspozycyjnych. "Uzdrowisko M." Sp. z o.o., posiadająca koncesję na wydobywanie wód leczniczych ze złoża "M. II" i odpowiedzialna za racjonalną gospodarkę i ochronę złoża, sfinansowała opracowanie "Projektu prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych (zwykłych i leczniczych) w rejonie M.", który został zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] na okres trzech lat. Rozpoznanie i udokumentowanie zasobów Sygn. akt 6 II SA 2587/03 dyspozycyjnych wód podziemnych (zwykłych i leczniczych) w rejonie M. jest niezbędne do prowadzenia racjonalnej gospodarki złożem"Uzdrowisko M." Sp. z o.o., a tym samym do wykonywania przez koncesjobiorcę uprawnień i obowiązków wynikających koncesji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992r. na wydobywanie wód leczniczych w M.. Zakres prac geologicznych zgodnie z w/w projektem obejmuje zebranie materiałów archiwalnych; kartowanie hydrogeologiczne, hydrochemiczne i sozologiczne; badania zawartości dwutlenku węgla w powietrzu glebowym; pomiary wielkości przepływu w ciekach powierzchniowych; testy hydrodynamiczne w odwiertach; pobranie prób skał ze rdzeni z istniejących otworów i odwiertów do badań porowatości i przepuszczalności; badania laboratoryjne wody i polowe badania fizyko-chemiczne wód oraz badania składu izotopowego pobranych próbek wody. W ocenie Ministra Środowiska oczywisty jest fakt, że badania w odwiertach mogą się odbywać jedynie za zgodą ich właścicieli, chociaż mają one charakter badawczy i nie obejmują wierceń ani innych robót geologicznych. Pobranie prób skał ze rdzeni dotyczy badania rdzeni znajdujących się w magazynie próbek, bowiem wykonawca prac geologicznych ma obowiązek przekazania próbek do magazynu po zakończeniu prac w terenie i wykonaniu badań laboratoryjnych, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania próbek i dokumentacji geologicznych (Dz. U. Nr 153, póz. 1780). Zdaniem organu zakres prac geologicznych objętych zatwierdzonym projektem w żadnym razie nie narusza interesów innych przedsiębiorców, w tym skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "M" Sp. z o.o., prowadzących w tym rejonie prace geologiczne o charakterze poszukiwawczo-rozpoznawczym, których celem jest rozpoznanie i ustalenie zasobów eksploatacyjnych wód leczniczych ujętych w wykonanych otworach. Minister wskazał, że nie było możliwe uwzględnienie w projekcie prac geologicznych wyników prac wykonanych przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o., bowiem projekt został zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., a koncesja Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. była dopiero realizowana i nieznane jeszcze były jej wyniki. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M" Sp. z o.o. przedłożyło Ministrowi Środowiska dokumentację hydrogeologiczną opracowaną po zakończeniu realizacji koncesji Nr [...] w dniu [...] kwietnia 2004 r., a zatem oczywiste jest, że wyniki te nie mogły być uwzględnione w w/w projekcie prac geologicznych. Ponadto Minister wskazał, że przedsiębiorcom prowadzącym prace poszukiwawcze i/lub rozpoznawcze wód leczniczych w obszarze górniczym "M. II" znany był fakt, że koncesję na wydobywanie wód leczniczych z tego obszaru do 2012 r. posiada już inny podmiot (obecnie "Uzdrowisko M." Sp. z o.o.), z uwagi na co nie będą mogli uzyskać koncesji na wydobywanie wód leczniczych ze złoża "M. II". W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 12 Sygn. akt 6 II SA 2587/03 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. -Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, póz. 96 ze zm.) mówiący, że "ten, kto rozpoznał i udokumentował złoże kopaliny, stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa, oraz sporządził dokumentację geologiczną z dokładnością wymaganą do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny, może żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi", gdyż koncesja na wydobywanie kopaliny z tego złoża jest już w posiadaniu innego przedsiębiorcy. Uczestnik postępowania "Uzdrowisko M." Sp. z o.o. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną Sygn. akt 6 II SA 2587/03 podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2003r naruszają prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na przepis art. 157 § 3 k.p.a. Organ uznał, że składający żądanie posiada interes faktyczny natomiast nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego wobec czego nie jest stroną postępowania i z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania była zasadna. Sąd wskazuje, że organ doręczył skarżącemu zarówno decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. jak również zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności w/w decyzji. Należy zauważyć, że samo dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiegoś podmiotu do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne i geologiczno-inżynierskie Dz.U.01.153.1779 w § 1 określa szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać dokumentacja hydrogeologiczna, w tym dokumentacja solanek, wód leczniczych i termalnych oraz dokumentacja geologiczno-inżynierska. Zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia dla obszaru bilansowego ustala się dyspozycyjne zasoby wód podziemnych. Zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia zasoby dyspozycyjne ustala się w przypadku: 1) sporządzania dokumentacji regionalnej, 2) rozpoznawania terenów perspektywicznych do budowy ujęć wód podziemnych, 3) ustalania warunków korzystania z wód zlewni lub regionu wodnego. Przepis § 7 ust. 1 przewiduje co w zależności od potrzeb powinna zawierać dokumentacja hydrogeologiczna, ustalająca zasoby dyspozycyjne wód podziemnych obszaru bilansowego. Przewidziany w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym zakres prac przewiduje m.in. ingerencję badających w sferę własności skarżącego. Sygn. akt 6 II SA 2587/03 Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Minister Środowiska w swoich pismach procesowych a w szczególności w piśmie z dnia [...] września 2004r. wskazuje, że pomimo ograniczonego zakresu wykonywanych przez uczestnika prac "...oczywisty jest fakt, że badania w odwiertach mogą się odbywać jedynie za zgodą ich właścicieli, chociaż mają one charakter badawczy i nie obejmują wierceń ani innych robót geologicznych... .". Stanowisko to jest zbieżne z argumentami przedstawionymi przez skarżącego w skardze, w których wskazywał, że "...posiada prawa do nieruchomości, które będą wymagały udostępnienia dla wykonawców projektu prac geologicznych zatwierdzonych na wniosek uczestnika postępowania Spółki "Uzdrowisko M."...". Konieczności korzystania z nieruchomości będących we władaniu skarżącego nie zakwestionował również uczestnik postępowania. Wszystkie te przytoczone okoliczności sugerują istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z postępowania zwykłego a w zgromadzony materiał dowodowy nie wyklucza istnienia takiego interesu. W ocenie Sądu objęcie przedmiotowego obszaru projektem badań geologicznych wskazuje, że postępowanie o zatwierdzenie projektu badań geologicznych może dotyczyć prawnych interesów właścicieli tych nieruchomości, na których przewidziane jest wykonywanie robót związanych z projektowanymi pracami. Wobec tego stronami w postępowaniu o zatwierdzenie projektu badań geologicznych winni być właściciele (osoby władające) nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na których przewidziano wykonywanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych Pomimo przedstawiony przez strony szczegółowych wyjaśnień pozostają nieusunięte wątpliwości co do zakresu ingerencji we własność skarżącego. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że Minister nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. ustawy prawo o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi