II SA 2624/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Aleksandra Borowiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], działając z upoważnienia Zarządu Miasta [...] na podstawie porozumienia z dnia [...] czerwca 1993 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Miastem [...] oraz na podstawie uchwały Zarządu m[...] z dnia [...] stycznia 1996 r., Nr [...] o upoważnieniu Dyrektora i Zastępców Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] do wydawania decyzji administracyjnych, wydał dnia [...] lutego 1997 r. decyzję Nr [...], którą obciążył J. D. opłatą drogową w wysokości 2.475 zł za przejazd w dniu [...] lutego 1997 r. zespołem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie [...]-[...], ul. [...]. Powyższa decyzja została podjęta na podstawie § 4 ust. 1 tabela Lp 1, 2, 3, 5, 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 123, poz. 578), w związku z § 2 - 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz.U. Nr 21, poz. 91, z późn. zm.)oraz art. 104 K.p.a. Zainteresowany odwołał się od powyższej decyzji do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra została wydana na podstawie § 4 ust. 1 tab. lp. 5 lit a) i lp. 6 II kolumna lit. a) oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 123, poz. 578), którego przepisy zastosowano w związku z § 11 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230), w związku z przepisem § 4 ust. 4 § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (t. jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 155, poz. 772), które zastosowano w związku z art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, po wyczerpującym przedstawieniu stanu prawnego, że merytoryczne argumenty strony w świetle obowiązujących przepisów nie mogą być podstawą do odstąpienia od obciążenia przewoźnika opłatą drogową za stwierdzony przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wysokość opłaty drogowej ustalono na podstawie § 4 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat drogowych (pkt 3 uzasadnienia decyzji). Dnia [...] marca 2001 r. skarżący złożył dwa wnioski o: * stwierdzenie nieważności powołanej wyżej ostatecznej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, * wstrzymanie wykonania powołanej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. W uzasadnieniu wniosków skarżący podniósł, że obie decyzje zostały podjęte m.in. na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578, z późn. zm.), który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P. 7/98 (Dz.U. z dnia 6 maja 1999 r. Nr 40, poz. 411) został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym. Zdaniem skarżącego stanowi to wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a co najmniej wstrzymania ich wykonania. Pismem z dnia [...] lutego 2002 r., adresowanym do Ministerstwa Infrastruktury, skarżący ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji ZDM w [...]. Ministerstwo przekazało to wystąpienie do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, która uznała swoją niewłaściwość i sformułowała opinię, że z dniem [...] stycznia 2001 r. organem właściwym do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a następnie przekazała wystąpienie skarżącego do SKO w [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy i przekazało sprawę do rozpoznania organowi właściwemu, tj. Ministrowi Infrastruktury. Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzasadniło swoją niewłaściwość i przekazało sprawę do rozpatrzenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wstrzymania wykonania decyzji wydanej dnia [...] października 1998 r. przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, Nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] lutego 1997 r., Nr [...] w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia organ je wydający uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, aby kwestionowana decyzja była dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, podstawę prawną decyzji w momencie jej wydania stanowiły obowiązujące przepisy, w związku z czym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa Dnia [...] lipca strona złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 K.p.a.. Dnia [...] sierpnia 2002 r. strona wniosła skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i w całości. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 7/98, stwierdzając że powinien on, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowić podstawę prawną uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko stwierdzając, że kwestionowane decyzje w momencie ich wydania były oparte na podstawie obowiązujących przepisów, a decyzja ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 1998 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności, w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba uznać, że w zakresie kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mieści się orzekanie także w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniach administracyjnych - jednak tylko wtedy, gdy służy na nie zażalenie, kończą postępowanie albo rozstrzygają sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nrl53,poz. 1270). Zaskarżone w tej sprawie postanowienie nie zalicza się do żadnej z wymienionych kategorii postanowień. W szczególności, nie kończyło ono postępowania ani nie załatwiło sprawy co do istoty. Rozstrzygało jedynie kwestię wpadkową w toku sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, mianowicie kwestię wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem tego postępowania. Brak też podstaw do przyjęcia zaskarżalności tego postanowienia w drodze zażalenia. Zgodnie z art. 159 § 2 kpa, zażalenie służy stronie "na postanowienie o wstrzymaniu wy konania, decyzji (...)". Tymczasem strona zaskarżyła w tej sprawie postanowienie organu o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, na które w toku postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje ( tak B.Adamiak i J.Borkowski w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 3, Warszawa 2000, str.679, którzy powołują się również na Komentarz Z.Janowicza, str. 405) Wypada zwrócić uwagę na zróżnicowanie w K.p.a. terminologii , jaką kodeks posługuje się dla określenia zakresu zaskarżalności postanowień. W szczególności użyte w art. 159 § 2 kpa sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji" jest zdecydowanie węższe od uregulowania problematyki wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, tj. w art. 152 § 1 kpa, gdzie mowa jest o zażaleniu "na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji (...)", co oznacza, że wszystkie rozstrzygnięcia, gdy tylko dotyczą wstrzymania wykonania decyzji są tu zaskarżalne. Skoro zatem w myśl powyższego na postanowienie odmawiające na podstawie art. 159 § 1 kpa wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, zażalenie stosownie do § 2 tego przepisu nie przysługuje, gdyż zastrzeżone jest wyłącznie dla postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji, to postanowienie to nie podlega tym samym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak już wskazano, art. 3 § 2 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje bowiem skargę do Sądu na postanowienie, na które służy zażalenie. W tej sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie na ww. postanowienie z [...] lipca 2002 r., na które nie służyło stronie zażalenie w postępowaniu administracyjnym, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt. 6 powołanego wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wynik tej sprawy nie mogło mieć wpływu błędne pouczenie udzielone skarżącej przez GDDKiA co do możliwości zaskarżenia tego postanowienia do Sądu. Z wymienionych względów, kierując się podanymi wyżej przepisami prawa, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.