II SA 2642/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia - WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie - Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas - Sędzia NSA del. Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Protokolant - Aleksandra Macewicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2001 r. nr [...], w zaskarżonej części dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym, Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2001 r., zezwolił na umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty za okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2001 r. w wysokości 2677,50 zł. Opłata została ustalona jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego i ustalonej stawki opłaty (4,5 m2 x 350 dni x 1,70 zł). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem określona w decyzji kwota jest za wysoka. Skarżąca podniosła ponadto, że tablica z napisem [...] ma charakter informacyjny, a nie reklamowy. Zwróciła uwagę, że dba o działkę, na której tablica została umieszczona. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] stycznia 200] r. podczas objazdu dróg pracownicy zarządu drogi stwierdzili samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], polegające na ustawieniu tablicy reklamowej przez skarżącą, która jest właścicielką motelu. W wyniku interwencji zarządu drogi, skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie zgody na umieszczenie tablicy reklamowej w tym miejscu. Generalny Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie rogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § l0a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.), zaś za umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi pobiera się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § l0a rozporządzenia. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie odstąpiono od wyciągania konsekwencji wobec właścicielki tablicy reklamowej i wyrażono zgodę na pozostawienie reklamy w pasie drogowym. W tej sytuacji zarządca drogi obowiązany był do naliczenia opłaty z tytułu umieszczenia reklamy w pasie drogowym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wyjaśnił, ze opłata została naliczona w sposób prawidłowy i brak jest podstaw do obniżenia jej wysokości. Wszystkie roboty, o których skarżąca wspomniała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały wykonane w związku z prowadzoną na działce w S. działalnością gospodarczą i nie rzutują na wysokość opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Co się tyczy charakteru tablicy, to nie może być ona uznana za tablicę informacyjną, ponieważ nie odpowiada ustalonym wzorom takich tablic. Wymiary, kształt i kolorystykę konwencjonalnych tablic informacyjnych przedstawia "Spis wzorów znaków i sygnałów drogowych" stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministrów Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 1999 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 58, poz. 622, ze zm.). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części naliczenia opłaty". Jej zdaniem z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że za umieszczanie reklam w terenie zabudowanym nie pobiera się opłat. Wobec tego, że umieszczona przez nią tablica znajduje się na takim terenie, żądanie uiszczania opłat jest nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 13 ust. 2 z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 (p.p.s.a.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, ze sprawa dotyczy skargi na działalność organu, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez WSO w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w zakresie wskazanym tymi przepisami, Sąd uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji podano art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U Nr 14, poz. 60, ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że opłata została ustalona zgodnie z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, ze zm.). Z § l0a ust. 3 wynika, że opłata za l m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej 1,50 zł. Jednocześnie w § l0b prawodawca postanowił, iż stawki opłat, o których mowa m.in. w § 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W rozpoznawanej sprawach organ orzekający, powołując się na § 10a omawianego rozporządzenia, przyjął za podstawę obliczenia kar stawkę 1,70 zł za m2 powierzchni reklamy, pomimo że według § l0a ust. 3 rozporządzenia stawka ta wynosi jak wspomniano 1,50 zł. Organ orzekający nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie prawnej oparł swoją decyzję w tym zakresie. Już samo zastosowanie przez organ jako podstawy decyzji administracyjnej stawki innej niż wynikająca z określonego przepisu prawa (§ l0a rozporządzenia), tj. stawki 1,70 zł zamiast 1,50 zł, bez opartego na powszechnie obowiązującym prawie uzasadnienia swego stanowiska, stanowi o rażącym naruszeniu powoływanego § l0a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Okoliczności występujące w rozpoznawanej sprawie wskazują jednak, że organ orzekający przyjął za podstawę prawną swoich rozstrzygnięć również § l0b powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów pozwalającego na zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się - co do zasady - opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Tak więc organ orzekający przyjął jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć również § l0b powoływanego rozporządzenia pozwalającego na zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym Sąd podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się - co do zasady - opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także organów właściwych w tych sprawach. Korzystając z powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, ze zm.). Rozporządzenie to w § l ust. l przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności: prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia pasa drogowego lub jego części do placu budowy prowadzonej poza pasem drogowym, wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Z kolei w § 8 ust. l rozporządzenia wskazano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za l m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu. W § 10 ust. l przyjęto natomiast, iż za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów (części urządzeń lub obiektów) nie związanych z funkcjonowaniem dróg, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam pobiera się jednorazową opłatę. W § 10 ust. 2 rozporządzenia wskazano kwotowe stawki tych opłat. Natomiast w § l0a ust. l ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.), pobiera się opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki tej opłaty określono w tabeli stanowiącej integralną część § 10a ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Rada Ministrów w omawianym akcie wykonawczym określiła ponadto organ właściwy do wymierzania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kar za samowolne zajęcie tego pasa. Jak wynika z postanowień § 8 ust. l, § 10 ust. l, § 10a ust. l, § 11 ust. l, 2 i 3 rozporządzenia organem uprawnionym do pobierania opłat i kar jest zarządca drogi. Niezależnie od przedstawionych regulacji, wyczerpujących w ocenie Sądu treść upoważnienia ustawowego zawartego w powoływanym art. 40 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Rada Ministrów postanowiła w § 10b ust. l rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, że stawki opłat m. in. za umieszczanie reklam podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeśli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wspomnianego wskaźnika, stawki opłat nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika (§ 10b ust. 2). W tej sytuacji przy ocenie zgodności z prawem decyzji administracyjnych, dotyczących opłat związanych z zajęciem pasa drogowego na cele inne niż służące ruchowi drogowemu (umieszczenie reklamy), pojawia się zagadnienie podobne do problemu legalności zasad waloryzacji opłat drogowych za przejazdy pojazdów nienormatywnych (§ 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, Dz.U. Nr 40, poz. 230). Zdaniem Sądu określone w ustawie o drogach publicznych uprawnienia Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w omawianym zakresie obejmowały jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach. Rada Ministrów nie miała zatem prawa do "ustanawiania" innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty. A tak właśnie uczyniła, ponieważ faktycznie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka określona przez Radę Ministrów, w pozostałej zaś części - stawka określona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 87 konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 92 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponadto - co najważniejsze - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania więc tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego. Ponadto przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnienie, określając wyraźnie zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie przewidziało prawnej możliwości wprowadzenia przez ten organ jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał taką możliwość, to albo sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo - wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego (tj. określając "...zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu") - powinien był wyraźnie wskazać na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Tego jednak ustawodawca w badanym zakresie nie uczynił. Zdaniem Sądu nie można twierdzić, iż w świetle obowiązującego systemu prawnego nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi ono być wyraźnie przewidziane, jak wspomniano, w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty lub kary przez organ załatwiający określoną sprawę administracyjną. Takie na przykład rozwiązanie waloryzacyjne zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741, ze zm.). Podkreślić należy również, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lipca 1996 r., III ARN 23/96 (OSNAP 1997, Nr 4, poz. 46), stwierdzając m. in. że "...zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli..., określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty...". W świetle wskazanych zasad konstytucyjnych i orzecznictwa oraz systemowej wykładni prawa w zakresie tworzenia aktów normatywnych, zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Rady Ministrów zostały przekroczone. Podobnie jak w sprawach dotyczących wspomnianych opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych należy - w ocenie Sądu - omawianej regulacji prawnej, zawartej w § 10b ust. l rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.), które zostało wprowadzone w życie już w czasie obowiązywania konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., postawić zarzut niezgodności zarówno z art. 2 i 92 konstytucji, jak i z art. 40 ust. 7 powoływanej ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji Sąd, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 konstytucji, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.), co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 55 ust. l powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec nieprawomocności wyroku zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym nie podlega wykonaniu. W kwestii dotyczącej wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.