II SA 2643/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie rozstrzygniętej uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2001 nr [...]. Zobowiązuje Krajową Radę Radców Prawnych do rozpoznania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie i zwrotu akt organowi wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2001 r. złożonego w sprawie rozstrzygniętej uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2001 nr [...]. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2001r. nr [...] Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych odmówiła M. R. wpisania na listę aplikantów radcowskich I roku 2001/2002 o czym został zawiadomiony [...].04.2001r. W dniu [...] maja 2001r. M. R. wniósł odwołanie od tej uchwały wnosząc o jej uchylenie z uwagi na dokonanie błędnej oceny udzielonych przez niego odpowiedzi, brak pełnego składu komisji przez cały czas egzaminu. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych uchyliła zaskarżoną uchwałę przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zlecając przeprowadzenie postępowania dowodowego odnoszącego się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uchwałą z [...] czerwca 2001r. nr [...] Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych orzekła o utrzymaniu zaskarżonej uchwały w mocy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Krajowej Radzie Radców Prawnych. W odwołaniu złożonym [...] sierpnia 2001r. M. R. podniósł rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie dwuinstancyjności: organ I instancji mógł wydać tylko nową decyzję, zarzucił brak pouczenia, czy i w jakim trybie przysługuje, naruszenie zasady jawności poprzez uniemożliwienie mu wglądu do akt. W dniu [...] sierpnia 2001r. Zainteresowany otrzymał pismo Dziekana ORIRP w związku z wątpliwościami Prezydium co do zgodności z prawem uchwały nr [...] informujące, iż Rada zajmie stanowisko co do ewentualnej jej reasumpcji. Swoje krytyczne stanowisko co do tego pisma wyraził w piśmie z [...] sierpnia 2001r. Uchwałą z dnia [...] października 2001r. Nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych stwierdziła z urzędu nieważność uchwały ROIRP Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001r., pouczając Pana M. R. o możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 127 § 3 kpa. (Uchwałę Zainteresowany otrzymał [...].XI.2001) Wobec tego rozstrzygnięcia w dniu [...] listopada 2001r. M. R. powołując się na art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) złożył pismo wzywające Krajową Radę Radców Prawnych do usunięcia naruszenia prawa poprzez: nie rozpatrzenie jego odwołania z [...] sierpnia 2001r. i podjęcie uchwały nr [...] stwierdzającej nieważność zaskarżonej przez niego uchwały ROIRP nr [...]. Zarzucił on wadliwość orzeczenia organu odwoławczego orzekającego na podstawie art. 156 kpa, który powinien odnieść się do odwołania na podstawie art.138 kpa, a pozostawiło je bez rozstrzygnięcia. Podniósł nadto nieprawidłowość pouczenia zawartego w uchwale nr [...], bowiem Krajowa Rada Radców Prawnych nie jest podmiotem określonym w art. 127 § 3 kpa. Bezspornym jest, że Krajowa Rada Radców Prawnych nie nadała biegu pismu M. R. z dnia [...] listopada 2001r. ani w trybie zgodnie z pouczeniem zawartym w uchwale, ani w trybie usunięcia naruszenia prawa powołanym przez Zainteresowanego i uchwałą z dnia [...] października 2001r. nr [...] Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych odmówiła M. R. wpisu na listę aplikantów radcowskich roku 2001/2002. Uchwałę tę Zainteresowany otrzymał [...].II.2002r. i nie korzystał ze środków odwoławczych. Skargą złożoną dnia [...] stycznia 2002r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zainteresowany zaskarżył wszystkie wymienione decyzje Okręgowej i Krajowej Rady Radców Prawnych Na skutek zobowiązania przez Sąd sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia w sprawie sygn.akt IISA139-140/0 pan M. R. cofnął tę skargę pismem z dnia [...] lutego 2002r. i NSA umorzył postępowanie w w/wym. sprawie.. Jednocześnie w tym samym dniu [...] lutego 2002r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na dwie uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych : z dnia [...] czerwca 2001r. i [...] października 2001r. Powoływał się na swoje nierozpatrzone odwołanie z [...] listopada 2001r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa, którego odwoławczy charakter był oczywisty i powinien być potraktowany na równi z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Z pisma tego jego zdaniem jednoznacznie wynikało niezadowolenie strony i prośba o weryfikację przedmiotowej decyzji. Skarżący podnosił, że został pouczony w uchwale z dnia [...] października 2001r. o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, bez wskazania terminu do jego złożenia. Skarżący wskazał, że Krajowa Rada Radców Prawnych nie podjęła uchwały w terminie 3 miesięcy od doręczenia jej pisma Zainteresowanego z dnia [...].XI.2001r. i zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych, brak wypowiedzi Krajowej Rady RP w tej sprawie otworzył mu możliwość skorzystania ze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podnosił, że oczekiwał iż Krajowa Rada Radców Prawnych odniesie się jako organ II instancji do odwołania jakie złożył od uchwały organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2001r. w terminie (kodeksowym, ponieważ uchwała z [...].06.2001r. nie zawierała pouczenia o terminie zaskarżenia). Postanowieniem z dnia 5 listopada 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę M. R. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] jako wniesioną po upływie 30 dniowego terminu, zaś w pozostałej części skierował jej rozpoznanie na rozprawę. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wnosiła o jej oddalenie. Odniosła się jedynie do zarzutów merytorycznych dotyczących odmowy wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich jako bezprzedmiotowego, powołując się na regulamin przeprowadzenia naboru konkursowego na aplikacje radcowską. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Skarżący sprecyzował skargę jako skargę na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych, która nie podjęła uchwały w ustawowym terminie i nie rozpoznała jego wniosku z dnia [...] listopada 2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, orzekając także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. l, art. 3 § l, § 2 i § 3 pkt prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z 20.09.2002r.) Jego kontrola sprowadza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Rozpatrując skargę pod tym kątem należało uznać, że jest ona zasadna. Dotyczy bowiem bezczynności Krajowej Rady Radców Prawnych w zakresie jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982r o radcach prawnych ( Dz.U. z 1982r.,Nr 19, poz.145 ze zm.): nierozpoznania pisma Zainteresowanego złożonego do Krajowej Rady Radców Prawnych w dniu [...] listopada 2001r. na skutek uchwały KRRP z [...] października 2001r. doręczonej mu [...] listopada 2001r. z pouczeniem o środkach odwoławczych. Przez bezczynność organu należy rozumieć zarówno brak działania, jak i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu w sytuacji występowania podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania w tym zakresie, organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że brak działania organu powinien skutkować trybem przewidzianym w art. 37 kpa. Jednak w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że treść art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowi lex specialis w stosunku do treści tego przepisu i skutkuje przyjęciem dopuszczalności skargi. Art. 31 ust. 3 w związku z art. 33 ust.4 ustawy z dnia 6 lipca 1982r o radcach prawnych ( Dz.U. z 1982r.,Nr 19, poz.145 ze zm.), który zawierał szczególne unormowanie procesowe już w stosunku do art. 34 ustawy o NSA (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) po 1 stycznia 2004r. został przeniesiony na grunt art. 52 § 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270) i stanowi, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosił prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jako przepis szczególny stanowi mianowicie, iż od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę radców prawnych oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez radę okręgowej izby radców prawnych w ciągu trzech miesięcy od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Krajową Radę Radców Prawnych w ciągu trzech miesięcy od doręczenia odwołania, zainteresowanemu służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pouczając Zainteresowanego o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Krajową Radę Radców Prawnych, organ działał w I instancji w trybie nadzoru i z tego względu pouczył stronę o wskazanym w zaskarżonej uchwale trybie z art. 127 § 3 kpa. Nawet gdyby pouczenie było błędne, co początkowo zarzucał skarżący, to zgodnie z przepisem art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogłoby ono szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Zgodnie zatem ze wskazanym pouczeniem, otrzymując w terminie odwoławczym pismo strony, w treści którego jednoznacznie wyrażała swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia - organ winien je rozpoznać. Fakt nie nazwania pisma "wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy" nie ma znaczenia, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną art. 128 zd.2 kpa w związku z art. 140 kpa wystarczy, jeżeli z treści pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Wobec braku w tej mierze jakiegokolwiek działania organu w okresie kolejnych 3 miesięcy tj. od dnia [...] listopada 2001r. do dnia [...] lutego 2002r., skarżący nie mógł wyczerpać przysługujących mu środków odwoławczych od uchwały z [...] października 2001r. wydanej w I instancji, co z kolei otworzyło mu drogę do złożenia w terminie kolejnych 30 dni (licząc do dnia [...] lutego 2002r.) skargi do NSA - na podstawie cytowanych wyżej przepisów art. 31 ust.3 w zw. z art. 33 ust.4 ustawy o radcach prawnych - co uczynił w dniu [...] lutego 2002r. Zatem wbrew stanowisku organu, postępowanie w rozpatrywanej sprawie zaskarżone przez Zainteresowanego w terminie - nie zostało dotychczas zakończone. Skutkiem zaskarżenia uchwały z [...].X.2001r. jest to, że nie jest ona ostateczna i że sprawa pozostaje w toku. Skarżący dochodzi swojego żądania w ramach przepisów ustawy o radcach prawnych, które z kolei stanowią podstawę prawną do określonego zachowania się organu w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wskutek nierozpoznania wniosku organ nie wydał rozstrzygnięcia stanowiącego decyzję ostateczną i pozostaje w stanie bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Sytuacja ta obliguje uprawnione do orzekania w tej sprawie organy do podjęcia wynikającego z obowiązujących przepisów rozstrzygnięcia stanowiącego jej załatwienie: poprzez zobowiązanie Krajowej Rady Radców Prawnych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2001r. złożonego w sprawie rozstrzygniętej uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2001 nr [...] w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie i zwrotu akt organowi. Podnieść należy, iż istotą skargi na bezczynność organu jest wykorzystanie naruszenia terminów załatwienia spraw i uzyskanie od Sądu wyroku zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie. Wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może więc dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji. (wyrok NSA w Warszawie, 2000.11.13 II SAB 115/00 LEX nr 53959) Uwaga ta wynika wobec nowego stanu prawnego, który organ weźmie pod uwagę sprawie P 21/02, dotyczącym art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych uznanego za niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że dopuszcza - co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. (Dz.U.04.34.303). W związku z powyższym, uchwały korporacji zawodowej wydane na podstawie przepisów art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych nie zmieniają swojej natury prawnej aktów o charakterze wewnętrznym, nie posiadają przymiotu powszechnego obowiązywania, a wydane o przepis naruszający wskazane wyżej granice upoważnienia ustawowego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego -pozostają w sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270) Sąd orzekł jak w sentencji.