II SA 2646/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Anna Robotowska Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2004 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z/s w W. w której prawa wstąpiła S. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lipca 2002r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2001r. w sprawie sygn. akt II SA 711/00 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Zarządu W. z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. o tym samym numerze, z uwagi na naruszenie właściwości funkcjonalnej organu stanowiące rażące naruszenie prawa. Ponadto organ zastosował stawkę opłat [...] zł za m2 zamiast [...] zł za m2, ustaloną w § 10a ust. 3 rozporządzenia RM z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) Zakwestionował także przyjęcie stawek opłat według podstawy prawnej określonej w § l0b tego rozporządzenia, podlegających zmianie stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w stosunku do kwartału poprzedniego stosując wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski", poprzez przekroczenie kompetencji Rady Ministrów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zalecił wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej Spółki, która usprawiedliwiała swoje działanie umową łączącą ją z osobą mającą zgodę na zajęcie pasa drogowego (art. 7, art. 8 i art. 103k.p.a.). Wskutek powyższego wyroku zarządca drogi wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego w Al. [...] informując o możliwości zapoznania się z aktami zgodnie z dyspozycją art. 10 k.p.c. Prowadząc postępowanie administracyjne po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Miejskich w W. wezwał stronę w terminie 7 dni do przedstawienia umowy na zajęcie terenu w pasie drogi [...] rej. [...] przez [...] sztuk reklam. P. Sp. z o. o. z/s w W. przy piśmie z dnia [...] października 2001 r. załączyło kopie umowy z A. M. i opinię Wydziału [...] ZDM inż. J. K., o wprowadzeniu w opinii komunikacyjnej pkt 2 stanowiącego m.in., iż do [...] września 1998 na długości [...] garaży zostaną ustawione tablice reklamowe i zasadzone róże. W toku ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego w dniu [...] października 2001 r. inż. K. złożył pisemne wyjaśnienie, iż na Sygn. akt 6 II SA 2646/02 piśmie z [...] sierpnia 1998 r. zawarł jedynie sugestie Wydziału Nadzoru w celu opracowania opinii komunikacyjnej - uwzględniając zabezpieczenie przed rozmywaniem skarpy. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Zarządu W. nałożył na P. Sp. z o. o. z/s w W. karę pieniężną w wysokości [...],-zł za zajęcie w okresie od [...] sierpnia 1999 r. do dnia [...] listopada 1999 r. pasa drogowego na drodze krajowej Al. [...] rej. ul. [...] i umieszczenie w nim [...] szt. reklam o łącznej powierzchni [...] m2. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona jako iloczyn powierzchni reklamowej [...] m2, ustalonej opłaty [...] zł / m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i za [...] dni zajęcia terenu. Uzasadniając powyższą decyzję organ wskazywał na postępowanie administracyjne jakie toczyło się przed wydaniem unieważnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji. Podnosił, iż strona w dniu [...] stycznia 1999 r. wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie konstrukcji reklamowych projektowych w pasie drogi ul. [...] przy garażach, które mogłyby stanowić zabezpieczenie garaży i skarpy. Wniosek otrzymał opinię negatywną wydaną w piśmie do P. Sp. z o. o. z/s w W. z dnia [...] stycznia 1999 r. z uwagi na to, ze propozycja obejmowała rejon skrzyżowania oraz projektowanego węzła komunikacyjnego [...]. Podczas przeprowadzonej kontroli w dniu [...] sierpnia 1999 r. stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogowego [...] na odcinku ul. [...] i umieszczenie w nim [...] tablic reklamowych, których właścicielem była P. Pismami z [...] września 1999 r. wezwano stronę do usunięcia reklam do [...] września 1999 r. pod rygorem ich usunięcia przez służby ZDM na koszt właściciela, oraz poinformowano, że na czas samowolnego zajęcia nałożone zostaną kary. Wskazano podstawę prawną oraz pouczono w tym piśmie o możliwości zapoznania się zgodnie z art. 10 k.p.a. z materiałami zgromadzonymi w sprawie i możliwości wypowiedzenia. Jednocześnie decyzją z dnia [...] października 1999 r. ZDM stwierdził o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] września 1997 r. wydanej A. M. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. [...] pod umieszczenie w nim garażu, pawilonu handlowo- usługowego i wiaty - z uwagi na nie wnoszenie opłat. Pismem z dnia [...] listopada 1999 r. P. Sp. z o. o. z/s w W., złożyła wniosek o zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia reklam o wymiarach [...]m na [...]m przy ul. [...] – [...] szt. i ul. [...] (przy garażach) - [...] szt. Jednocześnie firma ta Sygn. akt 6 II SA 2646/02 zamontowała kolejne [...] reklamy, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1999 r. Tablice ([...] szt.) zostały zdemontowane protokolarnie przez organ w dniu [...] listopada 1999 r. Pismem z dnia [...] listopada 1999 r. P. usprawiedliwiało przyczyny niewykonania demontażu tablic, informując o złożonym wniosku o zajęcie pasa drogowego pod tablice reklamowe. Pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. strona wyraziła zrozumienie co do potrzeby usunięcia nielegalnie wybudowanych nośników reklamowych, nie akceptując jednak zastosowanych metod zniszczenia nośników reklamowych (brak orzeczenia sądowego do usunięcia) i wobec nie udowodnienia, że miejsca ich instalacji są własnością ZDM. Jednocześnie poinformowała organ, ze posiada podpisane umowy z właścicielami terenów, chociaż przyznała, ze niezbyt jasno to sprecyzowała. Pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. organ poinformował stronę, że wniosek o zajęcie pasa drogowego zostanie rozpatrzony po uregulowaniu nałożonej kary pieniężnej (uchyloną przez NSA decyzją z [...] grudnia 1999 r.) Z pisma strony z dnia [...] grudnia 1999 r.(odwołania od w/w decyzji) wynika, że nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym, dopiero w połowie września otrzymali wezwanie do demontażu tablic. Organ nie uwzględnił istniejących umów. Zdaniem strony postępowanie powinno być zawieszone na czas wyjaśniania sprawy. Odwołując się od decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. P. Sp. z o. o. z/s w W. podnosiła, że wezwanie do usunięcia tablic reklamowych otrzymała [...] września 1999 r. i niewykonalne było ich usunięcie do [...] września 1999 r. Ponadto strona posiadała umowę najmu terenu z A. M., który oświadczył, ze jest dzierżawcą i administratorem nieruchomości przy ul. [...] na mocy decyzji ZDM zezwalającej mu zajęcie pasa drogi do [...] września 2002 r. Ponadto p. M. legitymował się pismem złożonym w ZDM, gdzie wręcz nałożono na niego obowiązek postawienia tablic reklamowych z tyłu garaży i projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Inspektora Wydziału [...] ZDM inż. K. Złożył nadto decyzję ZDM z dnia [...] września 1997 r. zezwalającą A. M. na zajęcie pasa drogowego w liniach rozgraniczających ulice [...] róg [...] do [...] września 2002 r. w celu umieszczenia garażu, pawilonu handlowo-usługowego i wiaty. Strona, montując tablice powoływała się na powyższe dowody i przekonywała o swojej dobrej wierze, stąd wnosiła o wstrzymanie decyzji o demontażu tablic. Zarzuciła organowi naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odpowiedzi na jej pisma zaś w poprzedniej decyzji brak wyjaśnienia na jakich dowodach organ się oparł. Sygn. akt 6 II SA 2646/02 Jednocześnie strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, załączając kopię koperty zaadresowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Zarządu Dróg Miejskich ul. [...] w W. w dniu [...] grudnia 2001 r., która wróciła do strony niedoręczona z adnotacją "adresat nieznany". Strona przyznała wadliwe zaadresowanie koperty z odwołaniem, które jednakże zostało wysłane w terminie. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia podniosło, że odwołanie zostało wniesione w terminie i bezzasadnym uczyniło rozpatrywanie wniosku o jego przywrócenie. Swoje postępowanie i ustalenia ograniczyło do ustalenia, czy strona - właściciel tablic reklamowych posiadała uprawnienie do ich umieszczenia w przedmiotowym pasie drogowym - i ustaliło iż w okresie od [...] sierpnia 1999 r. do [...] listopada 1999 r. strona takiego zezwolenia nie posiadała. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kontekście powołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeniu wykonawczym organ odwoławczy wyjaśnił, że sprecyzowanego w nich trybu administracyjnego przewidującego uzyskanie zezwolenia nie może zastąpić tryb cywilnoprawny (np. umowa najmu). Pomijając kwestię możliwości przeniesienia prawa do zajęcia pasa drogowego, które wynikało z decyzji wydanej [...] września 1997 r. dla firmy A. M. podkreślił zakres tego zezwolenia wyłącznie do umieszczenia garaży, pawilonu handlowo-usługowego i wiaty i użytkowania terenu wyłącznie w celu określonym w decyzji. W decyzji wydanej na rzecz p. M. nie było mowy o ustawieniu tablic reklamowych, zatem nie mógł przenieść na stronę praw z zezwolenia, którego sam nie posiadał. Ponadto Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż zajęcie przez stronę pasa drogowego było zawinione i miało charakter samowoli. Skarżący na swój wniosek uzyskał w dniu [...] stycznia 1999 r. pisemną negatywną opinię Zarządu Dróg Miejskich co do propozycji lokalizacji tablic reklamowych. Stąd wcześniejsza adnotacja na piśmie p. M. St. Inspektora Nadzoru Inwestorskiego z [...] sierpnia 1998 r. nie miała charakteru wiążącego dla strony i nie dawała jej żadnych uprawnień. Organ w związku z powyższym wywodził, że strona w dacie składania pisma z dnia [...] stycznia 1999 r. miała świadomość konieczności uzyskania zezwolenia administracyjnego Zarządu Dróg Miejskich na lokalizacje tablic reklamowych, a od [...] stycznia 1999 r. była powiadomiona o negatywnym w tym przedmiocie stanowisku. Ponadto, biorąc pod uwagę okres za jaki została naliczona kara pieniężna, strona mogłaby uniknąć negatywnych konsekwencji w postaci kary pieniężnej, gdyby usunęła przedmiotowe tablice. Przeszkoda w postaci Sygn. akt 6 II SA 2646/02 jednodniowego, co zarzuca skarżący jest t tyle bezprzedmiotowa, że po upływie ponad 2 miesięcy strona pismem z [...] listopada 1999 r. usprawiedliwia trudności z demontażem, zaś z kontroli przeprowadzonej [...] listopada 1999 r. wynikało, że dostawiono [...] nowe tablice. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona podnosiła, ze postępowanie poprzedzające wydanie decyzji ZDM z [...] grudnia 2002 r. prowadzone było z naruszeniem ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało naruszenie praw skarżącego jako strony, bowiem nie był zawiadomiony w należyty sposób o toczącym się postępowaniu, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Podnosiła dotychczasowe argumenty zawarte w dotychczasowych pismach, dotyczących postępowania przed wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, zarzucając po ponownym rozpoznaniu sprawy nie odniesienie się do poprzedzającego wyrok NSA postępowania administracyjnego naruszającego zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przyznała wprawdzie, brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale podkreślała swoja dobrą wiarę wobec posiadania umowy najmu z A. M., a pozytywnie zaopiniowany projekt przez Inspektora Nadzoru inż. K. mógł stronę wprowadzić w błąd. Według skarżącego pracownik organu administracji podczas wykonywania czynności służbowych reprezentuje ten organ, a jego pozytywna opinia w danej sprawie może być traktowana przez stronę jako wyrażona na zewnątrz wola organu administracji. Przyznał, że dopiero postępowanie administracyjne przeprowadzone w 2001 r. zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w należyty sposób, ale według niego nie może to usunąć poprzednich naruszeń prawa, które doprowadziły do wydania uprzednich decyzji, do których SKO się nie ustosunkowała, naruszając art. 107 k.p.a. Dlatego wniosła o rozpoznanie skargi z uwzględnieniem argumentów podnoszonych w trakcie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 29 maja 2001 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i podkreśliło, iż strona przyznała, iż nie ma zarzutów do postępowania poprzedzającego wydanie obecnie zaskarżonych decyzji. Natomiast nie może odnosić się do działań ZDM w innym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały Sygn. akt 6 II SA 2646/02 wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 20 września 2002 r.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Jego kontrola sprowadza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że P. Sp. z o. o. z/s w W. wyraźnie wskazał w skardze, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w 2001 r. i zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w należyty sposób. Nie można jednak podzielić poglądu skarżącego, iż nie może to usunąć poprzednich naruszeń prawa stwierdzonych mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001 r. i możliwe jest ponowne rozważanie argumentów, które legły u podstaw wydania decyzji uznanych za nieważne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności poprzednich decyzji spowodowało, iż nie wywołują one skutków prawnych. Postępowanie, które legło u podstaw ich wydania nie może być przedmiotem ponownych zarzutów w skardze w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowe są wobec tego ponowne zarzuty skarżącego odnoszące się do postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] grudnia 1999 r. (a nie jak w skardze wpisano "2002 r."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo i wnikliwie odniosło się do poczynionych ustaleń w przedmiocie, czy właściciel tablic reklamowych posiadał uprawnienie do ich umieszczenia w pasie drogowym. Zauważyć należy, że materiał w tym przedmiocie był bezsporny, odmienna była jedynie jego ocena. Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2001 r. wyrażonym w sprawie II SA 1391/00 umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać karę pieniężną należy wykazać, że działanie w tym względzie ma charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Sygn. akt 6 II SA 2646/02 Podnieść należy, że skarżącemu znany był zakres decyzji z [...] września 1997 r. zezwalającej A. M. na zajęcie pasa drogowego: wyłącznie w celu umieszczenia garażu, pawilonu handlowo-usługowego i wiaty. Znane mu było też pismo A. M. z [...] sierpnia 1998 r. kierowane do Zarządu Dróg Miejskich z propozycją postawienia z tyłu garaży tablic reklamowych o wymiarach [...] x [...]m , które uniemożliwiałyby wchodzenie na dach garaży, dewastację rynien i rozmywanie skarpy. Na piśmie tym którym widniała ręczna notatka Starszego Inspektora Wydziału [...] ZDM J.K. z propozycją wprowadzenia w opinii komunikacyjnej punktu m.in. "do [...].IX.br (1998) na długości 24 już wykonanych garaży zostaną ustawione tablice reklamowe i zasadzone róże." Licząc na pozytywne rozstrzygnięcie wprawdzie [...] grudnia 1998 r. skarżący zawarł umowę najmu z A. M. na umieszczenie reklam, ale mając świadomość stanu prawnego terenu, pismem z [...] stycznia 1999 r. wystąpił do ZDM Wydziału [...] o wydanie opinii na temat konstrukcji reklamowych, które mogłyby stanowić zabezpieczenie dla garaży i skarpy. Otrzymał opinię negatywną opatrzoną datą [...] stycznia 1999 r., gdzie wskazano wyłącznie przeszkody komunikacyjne (istniejące skrzyżowanie i projektowany węzeł komunikacyjny). Mając zatem świadomość negatywnej opinii ZDM skarżący umieścił tablice reklamowe w pasie drogowym bez zezwolenia, co zostało stwierdzone w wyniku kontroli w dniu [...] sierpnia 1999 r. i nie jest okolicznością sporną. Organ pismem z dnia [...] września 1999 r. wezwał skarżącego do usunięcia tablic umieszczonych nielegalnie w pasie drogowym zakreślając termin do ich usunięcia, wskazał podstawę prawną naliczenia kary pieniężnej i pouczył o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia. Niewątpliwie pismo to nie było typowym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego określonym w art. 61 k.p.a. Jednakże w świetle poglądu zawartego w wyroku NSA O/Z w Lublinie z dnia 8 grudnia 1999 r. (I SA/Lu 1262/98 LEX nr 40366) za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego treść pisma, wskazana podstawa prawna nie pozostawiała wątpliwości, że brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obligatoryjnie skutkuje karą pieniężną. Strona wprawdzie zwróciła się o przedłużenie terminu zdemontowania reklam i faktycznie nie otrzymała odpowiedzi, jednakże po upływie ponad 2 miesięcy samowolnie zamontowała na pasie drogowym i bez zezwolenia następne [...] tablice reklamowe. Okoliczności te stwierdził organ [...] listopada 1999 r. podczas kolejnej kontroli, a wówczas strona złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Takie działanie strony należało uznać za samowolne i czynione z lekceważeniem prawa. Działając na zasadzie faktów dokonanych, mimo nakazu Sygn. akt 6 II SA 2646/02 usunięcia reklam, strona ustawiła kolejne reklamy i takie samowolne postępowanie uprawniało zarządcę drogi do przywrócenia poprzedniego stanu użyteczności. Skarżący nie kwestionował w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów, które stanowiły materialnoprawną podstawę jej wydania, nie kwestionował podstawy i sposobu wyliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej za okres samowolnego zajęcia pasa drogowego. Uchybienie polegające na wskazaniu nieprawidłowej instytucji wznowienia postępowania, przy wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej wszczęcia postępowania nie ma wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02, Nr 153, poz. 1270).