II SA 2649/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005r. sprawy ze skargi N.R., J.R. i A.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] wydaną z up. Prezydenta W. z dnia [...].01.2003r. odmawiającą dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] odnośnie działki nr [...]. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia faktyczne: Pismo Pana A.R. z dnia [...] września 2002r. skierowane do Wojewody [...] zatytułowane "skarga na bezczynność Burmistrza Gminy R." zostało przekazane przy piśmie z dnia [...].10.2002r. do Prezydenta W. celem sprowadzenia sprawy na drogę postępowania administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji rozstrzygającej żądanie zainteresowanego o przywrócenie w ewidencji gruntów stanu prawnego wynikającego z aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...].02.1953r. W wyniku powyższego z up. Prezydenta W. wydana została decyzja Nr [...] z dnia [...].01.2003r. odmawiająca dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] poprzez przywrócenie stanu prawnego z 1953r. nieruchomości położonych przy ul. P. w W. R. oznaczonych obecnie nr nr [...], których łączny obszar 8924m2 stanowił do dnia [...] czerwca 2000r. działkę oznaczoną nr ew. [...]. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 20-22 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ze zm. (Dz. U. 100 poz. 1086 z 2000 r. tekst jednolity). Wskazał w uzasadnieniu, ze była działkę nr [...] co do części której rości sobie pretensje pani N.R. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1977r. H. i S. małż. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1997r. sygn. akt [...] – w granicach przedstawionych na mapie i postanowienie to było podstawą wpisu właściciela do ewidencji. Jednocześnie organ administracyjny I instancji pouczył stronę o przysługującym mu prawie do złożenia odwołania do Wojewody [...] . Od powyższej decyzji Pan A.R. wniósł odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie wobec nie uwzględnienia stanu prawnego istniejącego od 1953r. Odwołanie to - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - rozpatrzył w dniu [...] grudnia 2003r. Wojewoda [...] stwierdzając, iż zgodnie z powołanymi przez organ I instancji przepisami w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidencja gruntów pełni funkcję techniczno - deklaratoryjną. Organy prowadzące ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Pani N.R. /matka odwołującego/ nabyła aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] lutego 1953r. od małż. S. "całą należącą do nich 1/4 - jedną czwartą - niepodzielną część wyżej opisanej działki gruntu o obszarze 3 hektarów 35 arów 92 m2. Działka, którą nabyli małż. S., a następnie sprzedali Pani N.R., miała stanowiła resztę gruntu powstałego po wydzieleniu z działki o obszarze około 2 morgi / 1 ha 1197,44 m2 / działki o powierzchni 2799,36m2 na rzecz J.A.K. . Z treści aktu wynika, że małż S. mieli otrzymać taką powierzchnię, jaka okaże się po pomiarze, a mogła ona wynosić "mniej lub więcej od 8 398 m2". Z akt nie wynika, że pomiar ten został wykonany oraz czy nastąpiło wyjście ze współwłasności omawianej nieruchomości, tym bardziej, że według zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego wydanego [...].11.1977r. do Zbioru [...] urządzonego dla działki o pow. 3,3592 ha zaginionej Księgi p.n. K. nr hip. [...] złożony został wypis aktu nr rep. [...] z dnia [...] lutego 1953r. oraz umowa sprzedaży z dnia [...].11.1956r. Rep. Nr [...] mocą którego S.S. nabył od N.R. udział stanowiący [...] cz - gruntu opisanego w zbiorze. Z oceny organu II instancji wynika, że do czasu wejścia w życie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie dokonano wyjścia ze współwłasności w formie prawem przewidzianej , stąd własność działki nr [...] o pow. 4994 m2 nabyła Pani N.R. na mocy Aktu Własności Ziemi z dnia [...].12.1974r. Z załączonego do akt sprawy wypisu z pozycji Nr [...] rejestru gruntów wynika, że obecnie właścicielem działki nr [...] o powierzchni 4994m2 - zgodnej z powierzchnią uwidocznioną w ww. Akcie Własności Ziemi i Księdze Wieczystej Nr [...] jest odwołujący - Pan A.R. wraz z żoną J. . Organ wskazał, że ujawnienie w ewidencji gruntów stanu zgodnego z aktem notarialnym z dnia [...].02.1953r. Nr [...] nie jest możliwe, gdyż od roku 1953 nastąpiły zmiany w stanie prawnym nieruchomości, jak chociażby wydany na rzecz N.R. Akt Własności Ziemi, przyjęty jak widać bez zastrzeżeń, gdyż był on podstawą dalszych działań prawnych. Działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 8924 m2, co do części której rości sobie prawa N.R., w której imieniu jako pełnomocnik występuje A.R. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 1977r. H. i S. małż. W. na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1997r. Sygn. akt [...] i postanowienie to jest prawomocne. Stanowiło zatem podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów stanu prawnego wynikającego z tego orzeczenia. Ewentualna zmiana prawomocnego postanowienia Sądu o zasiedzeniu nieruchomości, czy ocena dowodów w sprawie sądowej nie należy do kompetencji organów administracji państwowej, lecz może być rozpatrzona tylko w postępowaniu sądowym. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwo N.R., J.R. i A.R. zarzucili zaskarżonej decyzji, ze opiera się na przestępstwie, nie uwzględnia istniejącego stanu prawnego i jest niezgodna z prawem. Kwestionują bowiem postanowienie o zasiedzeniu, które jest oszustwem sądowym. W toku postępowania Pan A.R. poinformował o wznowieniu postępowania w sprawie zasiedzenia w sprawie [...] Sądu Rej. dla W. i uchyleniu tego postanowienia i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżących są uzasadnione. Wprawdzie nie wskazali oni w skardze jakie konkretnie przepisy prawa materialnego, czy procesowego naruszała zaskarżona decyzja, Sąd jednakże miał na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, ale z innych przyczyn niż to wskazują skarżący. Organy orzekające w sprawie jako podstawę materialnoprawną wydanych decyzji wskazywały wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 100 z 2000 r poz. 1086 ), gdzie zostały unormowane zarówno cele i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, ale i właściwość organów uprawnionych do jej prowadzenia. Rozpoznając odwołanie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] nie był organem uprawnionym do orzekania, Decyzja I instancji zawiera błędne pouczenie o środkach odwoławczych, kierując stronę z odwołaniem do Wojewody [...], ale organ ten powinien je przekazać według właściwości Art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem, iż w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Jest to przepis kompetencyjny upoważniający - z mocy ustawy - wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych, tj. prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji określonych w ustawie oraz rozpatrywania odwołań od decyzji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie spraw określonych w ustawie. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 2002.01.29, sygn. akt II SA 3033/00 ( LEX nr 82683), które stwierdza, iż "przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. Od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej jest tak samo nieważna, jak każda inna decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest przepisu, który upoważniałby wojewodę do przeniesienia kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określonych w art. 7b ust. 2 na inne podmioty. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r. nie została wydana przez organ powołany ku temu ustawowo naruszając tym samym przepisy o właściwości. W myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. Skoro więc obciążona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, to podlega usunięciu z obiegu prawnego, bez względu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może w tym przypadku badać zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, bo jego obowiązkiem jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności. Takie rozstrzygnięcie otworzy możliwość rozpatrzenia odwołania przez właściwy organ wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd orzekł jak wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2, zaś co do niewykonywania zaskarżonej decyzji na mocy art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270).