II SA 2699/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew. Rudnicki (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2004 r. sprawy ze skargi S. i M. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. dotyczącą odmowy wznowienia postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], Starosta Powiatowy w [...] odmówił odwołującym się wznowienia postępowania w sprawie zmiany lasu na użytek rolny o powierzchni 0,25 ha na działce Nr [...] stanowiącej własność M. L., zamieszkałego w [...], zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. uwzględniającą wniosek właściciela w/w działki. Sąsiedzi, S. i M. małż. K. zarzucili zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 28 K.p.a. przez błędne uznanie, iż nie są oni stroną postępowania, naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. przez nie wyjaśnienie sprawy w stopniu dostatecznym do stanowczego orzekania, naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. przez nie rozpoznanie sprawy w całości oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez nie odniesienie się przez organ I instancji do całej argumentacji strony, zaprezentowanej we wniosku, naruszenie art. 145 § 1 K.p.a. przez jego pominięcie przy orzekaniu oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzekania, przez niezasadne uznanie, iż istniały przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny. Skarżący podnosili również, że organ orzekający nie przeprowadził zgłoszonych przez nich we wniosku o wznowienie postępowania dowodów w postaci zeznań świadków i dołączonych zdjęć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdziło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia., w związku z czym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 28 i art. 147 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte nie z urzędu, lecz na skutek działań odwołujących się. Skuteczność tego postępowania, z punktu widzenia możliwości realizacji celów, jakie tym sposobem zamierzają osiągnąć skarżący, uzależniona jest od przesądzenia kwestii posiadania przez nich przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym, to jest takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Nadto interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Zdaniem Kolegium, powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przymiotu strony nie zostały spełnione w odniesieniu do skarżących. Odwołujący się, posiadanie przymiotu strony wywodzą stąd, że "jako właściciele działki sąsiedniej mieli oczywisty interes w tym, aby działka małż. L. - zgodnie ze stanem faktycznym - pozostała jako działka leśna". Zdaniem skarżących, zmiana tej działki na użytek rolny pozwala zabudować działkę M. L., podczas gdy zabudowanie działki leśnej byłoby niemożliwe, a tym samym "zdecydowanie wkracza w ich interesy". Odwołujący się nie wskazali normy prawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, uzasadniające tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Nie stwierdzono również, aby na obecnym etapie dokonana zmiana powodowała niekorzystny wpływ na nieruchomość skarżących. Tak więc chodzi tutaj, co najwyżej, o ochronę interesu faktycznego odwołujących się, nie zaś interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że odwołujący się nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją uwzględniającą wniosek o zmianę lasu na użytek rolny, a w której to sprawie złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Dodać należy, iż skarżący mogą szukać ochrony swoich interesów, w związku z ewentualną zabudową przez M. L. sąsiedniej działki, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania trenu oraz o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem składu orzekającego organ I instancji powinien jednak rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie z urzędu, w celu zbadania, czy decyzja zezwalająca na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] w [...] nie została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego lub z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa (odnoszących się np. do kwestii uzyskania oceny oddziaływania na środowisko, czy zasad powszechnej ochrony lasów i trwałości utrzymania lasów). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO w [...] wnieśli S. i M. małż. K. wnosząc, jak można sądzić, o jej uchylenie. W skardze powtórzyli zarzuty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania, a ponadto poinformowali, że już następnego dnia po wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1998 r., Nr [...], zezwalającej - na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444, z późn. zm.) - na zmianę lasu o pow. 025 ha na użytek rolny, wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zezwalająca na zlokalizowanie na powyższej działce murowanej obory. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie powtarzając dotychczas użyte argumenty, zwłaszcza dotyczące braku przymiotu strony przez małż. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej właśnie ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Poczynając od pierwszej ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych, tj. od regulującej tę tematykę ustawy z dnia 26 października 1971 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 249), przez zastępującą ja ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79), aż po obowiązującą obecnie ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) widoczne było coraz ściślejsze związanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz zgodami na taką zmianę przeznaczenia, wydawanymi w ramach szeroko pojmowanego procesu planistycznego przez właściwe, wskazane w ustawie organy. Obecnie obowiązująca ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi w art. 7 wprost, że "Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym." W tym samym artykule ustawa określa organy uprawnione do wydania takiej zgody - w ramach szerszej procedury planistycznej. W przypadku zamierzonej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa organem uprawnionym do wyrażenia takiej zgody jest wojewoda, który wydaje japo uzyskaniu opinii izby rolniczej. W literaturze prawniczej, zwłaszcza dotyczącej planowania przestrzennego, związki między procedurą planistyczną a postępowaniem zmierzającym do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne traktowane są jako oczywiste - wynikają one bowiem wprost z kolejnych ustaw o planowaniu (zagospodarowaniu) przestrzennym. W konsekwencji co do zasady jest oczywiste, że dopiero rozpoczęcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ich odpowiednie zaawansowanie daje podstawę do opracowania stosownych wniosków i wystąpienia do właściwych organów o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a następnie, w oparciu o wydane zgody, sformułowania odpowiednich ustaleń planu w tym zakresie. W pewny okresie dyskusyjny był charakter prawny zgód wydawanych przez uprawnione organy na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tej kwestii trzeba się odwołać do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99 (OŚNA 2000/4, poz. 173), w którego uzasadnieniu stwierdzono, że: "W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem, w jakiej formie ma być wyrażona ta zgoda, nie był rozstrzygany jednolicie. Ostatnio jednak, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 roku, II SA 1403-1404/98, Sąd uznał, że wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej zawsze na wniosek zarządu gminy. Zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty, a więc spełnia rygory ustalone w art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego(...)". Uznając zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne za decyzje administracyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się również sprawą stron tego postępowania. W opinii Sądu nie ulega wątpliwości, że stronami w takim postępowaniu są zarówno właściciele gruntów starający się o dokonanie odpowiedniej zmiany, jak i ci, którym udzielenia takiej zgody odmówiono. W przekonaniu składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie ma przeszkód, by za stronę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy mogły być również uznane osoby , których grunty sąsiadują z gruntami przewidywanymi do objęcia zgodą, posiadające, choćby z racji przysługującego im prawa do gruntu, interes prawny, wyrażający się w uprawnieniu do żądania określonego sposobu zagospodarowania gruntów sąsiednich. W konsekwencji połączenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z procedurą planistyczną sprawia, że interesy prawne właścicieli odpowiednich nieruchomości podlegają podwójnej ochronie: po pierwsze, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym zgodnie z wymogami art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po drugie zaś - przy pomocy środków przyznanych zainteresowanym do obrony ich interesów w postępowaniu prawno-planistycznym (w zależności od obowiązującej ustawy regulującej sprawy planowania przestrzennego, były to uwagi i wnioski do planu, później- protesty i zarzuty, a obecnie znowu uwagi). Na tle przedstawionego stanu prawnego wyraźnie rysuje się wyjątkowy charakter art. 13 ust 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444, z późn. zm.), zezwalającego na zmianę lasu na użytek rolny w istocie niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, na podstawie decyzji właściwego organu (w rozpatrywanej sprawie w ówczesnym stanie prawnym - kierownika urzędu rejonowego). Z redakcji tego przepisu wynika, że decyzja organu ma co prawda charakter uznaniowy, co oznacza m.in., że przy jej wydawaniu powinien być oceniony przez organ stopień potrzeb właścicieli lasów, uzasadniający ich wniosek o zmianę przeznaczenia lasu na użytek rolny, ale poza tymi potrzebami nie ma żadnych innych ograniczeń. Wyjątkowy charakter decyzji w takiej sprawie sprowadza się jednak w opinii Sądu do oderwania zgody na zmianę przeznaczenia lasu (bo nawet nie gruntu leśnego) od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związania jej z uzasadnionymi potrzebami właścicieli lasów. Nie oznacza to jednak, jak już zauważono, że stopień oceny tych potrzeb nie podlega ocenie organu, i że przeprowadzona w tym trybie zmiana przeznaczenia terenu może być dokonana niezależnie od interesów prawnych sąsiadów. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny sprowadza się do tego, że jedną spośród trzech leżących obok siebie działek, położonych przy jednej drodze, z których dwie skrajne mają charakter działek zagrodowych, a środkową stanowi las o pow. 0,25 ha, będący również własnością jednego z właścicieli działki zagrodowej, postanowiono przeznaczyć pod budowę obory - i była to właśnie wspomniana działka leśna. W opinii SKO w [...] właściciel działki sąsiadującej z tym lasem, nie będący jego właścicielem, ma w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 2 wspomnianej ustawy o lasach jedynie interes faktyczny i nie powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. Sąd nie podzielił tego poglądu. Zdaniem Sądu, wyjątkowy charakter decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, który już wyżej wyjaśniono, nie pozbawia jej szerszego charakteru decyzji o zmianie sposobu zagospodarowania terenu, który jednocześnie posiada, podobnie jak decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, pozwolenie na budowę itp. Taka zmiana ma istotny wpływ na charakter i wartość działek sąsiednich, których właściciele mają nie tylko interes faktyczny, ale i interes prawny, wynikający choćby z treści art. 140 Kc, uzasadniający ich udział jako strony w postępowaniu w takiej sprawie. W konsekwencji należy uznać, że w postępowaniu o zmianę lasu na użytek leśny, prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, stroną jest nie tylko wnioskodawca, będący właścicielem lasu, lecz również właściciele działek (nieruchomości) sąsiadujących z tym lasem. Decyzje Starosty Powiatowego w [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odmawiające S. i M. małż. K., wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją o zmianie lasu na użytek leśny z powodu braku przymiotu strony, są w świetle dokonanych ustaleń wadliwe i wymagają wyłączenia z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie powinno być wznowione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.