II SA 2709/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, Sędziowie : WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. D. i Z. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji budynku handlowo - usługowego oddala skargę 6 II SA 2709/02 UZASADNIENIE Podaniem z dnia 7 marca 2002 r. M. i Z. D. wnosili o przeniesienie istniejących zjazdów z działek nr nr [...] i [...] na ich granicę. Podaniami z dnia 21 marca 2002 r. dokonali korekty wniosku prosząc o dostosowanie istniejącego zjazdu na działce nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Celem tych wniosków był zamiar otworzenia działalności gospodarczej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa po rozpatrzeniu wystąpienia Urzędu Miasta i Gminy S. w sprawie zaopiniowania lokalizacji budynków handlowo – usługowych na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność M. i Z. D. w związku z zamiarem urządzenia zjazdów publicznych, zaopiniował negatywnie lokalizację tych budynków. Organ administracji swoją opinię wyraził w oparciu o warunki jakie występują w miejscu wnioskowanego urządzenia zjazdu. Działki leżą przy drodze krajowej nr [...], która na tym odcinku przebiega w spadku i w łuku poziomym. Są one usytuowane po wewnętrznej stronie łuku drogi i widoczność na tym odcinku nie przekracza 100 m., podczas gdy wymagana widoczność powinna wynosić co najmniej 150m., z uwagi na to, że w miejscu tym nie ma ograniczenia prędkości jazdy. Nadto ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu, jezdnia oznakowana jest linią podwójną ciągłą. W powołaniu na § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), organ administracji stwierdza, że zjazdów publicznych nie można lokalizować w miejscach zagrażających bezpieczeństwu w ruch drogowym, w szczególności w miejscach, w których nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Na postanowienie to M. i Z. D. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o wydanie opinii pozytywnej. Podnoszą oni, że na całej długości działek widoczność zdecydowanie przekracza 150 m. a z chwilą wzniesienia budynków gospodarczych na tym odcinku, jako terenie zabudowanym, prędkość zostanie ograniczona. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podtrzymując argumenty zawarte we wcześniejszym postanowieniu organ administracji w uzupełnieniu dodaje, że postanowienie opiera się na stanie istniejącym. Stąd nie ma znaczenia ewentualna prognoza ograniczenia prędkości na przedmiotowym odcinku drogi. Na postanowienie to pełnomocnik stron złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie art. 10, 67, 77 § 1, 79 i 85 § 1 kpa oraz § 113 ust. 7 pkt 2 w związku z § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej widoczność na wnioskowanym odcinku urządzenia zjazdu publicznego i wzniesienia budynków użytkowych wynosi od 190 do 260 m. oraz nadto obowiązuje tam ograniczenie prędkości do 40km/godz. Ponieważ nie zostały w tym zakresie przeprowadzone oględziny z udziałem stron, to odmienne ustalenia organu administracji, zdaniem skarżącej, naruszają art. 85 kpa w związku z art. 67 kpa oraz art. 79 kpa i art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując ustalenia przedłożone w zaskarżonym postanowieniu wskazując nadto, że na przedmiotowym odcinku drogi nie ma już ograniczenia prędkości, a więc przy dopuszczalnej 90 km/godz. powinna być zachowana widoczność nawet 160 m., a nie 150m. Natomiast przy istniejącym stanie wynosi ona w jednym kierunku 100 m., a w drugim 200 m. Odpowiadający na skargę nie zgadza się z zarzutem pozbawienia stron możliwości wypowiedzenia się w sprawie, nadto organ nie przeprowadzał oględzin w terenie ponieważ ustalony stan faktyczny nie budził jego wątpliwości. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Przepis ten określa kompetencje zarządcy drogi do wskazania miejsca, w którym można urządzić zjazd publiczny służący obiektom gospodarczym dla użytku innych osób niż właściciele nieruchomości. Konsekwencją powyższego jest konieczność dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Wymienione akty normatywne określają konieczną procedurę dla wykonania inwestycji wzniesienia obiektu budowlanego, dla którego konieczne będzie urządzenie zjazdu publicznego. Procedura ta sprowadza się do wyrażenia zgody przez zarządcę drogi zarówno na wzniesienie owego obiektu budowlanego jak i na urządzenie zjazdu publicznego. Użyte w przepisie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych określenie "w miejscach określonych przez zarząd drogi" oznacza, iż o dostępie do dróg, o jakich mowa w tym przepisie, decyduje wyłącznie zarząd drogi. Zarząd ten uwzględniając potrzeby wynikające z zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów lub dróg wskaże miejsca włączenia ruchu drogowego, wynikłego z tej zabudowy, do tych dróg. A zatem włączanie się do tych dróg pozostaje pod kontrolą zarządu drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 1998 r. – II SA 292/98). Podstawowym kryterium urządzenia zjazdu publicznego dla obiektu budowlanego jest bezpieczeństwo w ruchu na odcinku ich zlokalizowania. Organ administracji wydając zaskarżone postanowienie kierował się owym kryterium uzasadniając go także treścią § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi między innymi, iż połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu - lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu. Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę oraz nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie. Na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2 do § 170 wymienionego rozporządzenia. Wnioskowane usytuowanie obiektu budowlanego i urządzenie zjazdu do niego znajduje się na łuku drogi krajowej nr [...]. Działki usytuowane są poza teren zabudowanym przed wjazdem do miejscowości Z. Skarżący powołują się na istniejące tam ograniczenie prędkości do 40 km/godz. co, jak stwierdza organ administracji, nie jest trafne, gdyż w miejscu projektowanego zjazdu ograniczenie to już nie występuje i dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi wynosi 90 km/godz. Organ administracji przeprowadził, biorąc pod uwagę ukształtowanie drogi i obowiązującą na niej prędkość, badania w zakresie możliwości usytuowania obiektu budowlanego i zjazdu publicznego. Przyjmując zatem miarodajną prędkość obowiązującą na tym odcinku drogi – 90 km/godz. – zgodnie z wymaganiami załącznika nr 2 do § 170 wymienionego rozporządzenia i jego § 113 ust. 7 wymagana widoczność powinna wynosić nie 150 m. lecz 160 m. Dokonana przez organ administracji ocena widoczności w terenie na tym odcinku drogi potwierdziła, iż w jedną stronę wynosi 100 m. a w druga stronę 200 m. Organ podkreśla, iż na potrzeby opracowania projektu organizacji ruchu wykonana została na zlecenie oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. przez T. ocena widoczności i występujących zagrożeń bezpieczeństwa na całym przebiegu drogi krajowej nr [...], w tym także na odcinku przyległym do nieruchomości skarżących. W związku z oceną widoczności i bezpieczeństwa na tym odcinku drogi, po stwierdzeniu występowania na nim zwiększonego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu, odcinek ten oznakowano podwójną linią ciągłą i linią krawędziową ciągłą. Natomiast relacje skrętne dopuszczono tylko na istniejących zjazdach indywidualnych do pól i budynków mieszkalnych. Oznaczenie drogi na odcinku wnioskowanego urządzenia zjazdu publicznego linią podwójną ciągłą wprowadza bezwzględny zakaz wyprzedzania (przekraczania przez pojazdy tej linii). Natomiast oznaczenie krawędzi jezdni linią ciągłą jest zakazem zatrzymywania się w tym miejscu. Takiego oznakowania drogi dokonuje się w miejscach występowania szczególnego zagrożenia w ruchu. Skarżący, w ocenie Sądu niezasadnie, zarzucają zaskarżonemu postanowieniu złamanie przepisów prawa materialnego, gdyż mając na uwadze przeprowadzenie szczegółowej analizy możliwości usytuowania zjazdu publicznego i wymagań z tym związanych, w szczególności z uwagi na zachowanie bezpieczeństwa w ruchu, organ wykazał właściwe zastosowanie tych przepisów oraz nie dopuścił się błędnej ich interpretacji. Pozostałe zarzuty skargi dotyczą przepisów postępowania, z których najmocniej podnoszonym jest zarzut nie brania przez strony udziału w oględzinach przeprowadzonych przez organ administracji. Skarżący ze szczególnym naciskiem wskazują na ten zarzut, gdyż twierdzą, że przeprowadzone przez nich oględziny widoczności są zasadniczo rozbieżne z wynikami organu. Zdaniem skarżących działka jest tak usytuowana, w obu kierunkach znajdują się zabudowania, iż nie ma prawnych możliwości rozwinięcia, na odcinku projektowanego zjazdu publicznego, prędkości 90 km/godz. Sąd administracyjny bada legalność aktu administracyjnego i nie jest powołany do dokonywania ponownych ustaleń faktycznych lub przeprowadzania postępowania dowodowego, tak jak ma to miejsce przed sądem powszechnym. W związku z tym Sąd nie rozstrzyga w rozpoznawanej sprawie jaka faktycznie jest widoczność na odcinku projektowanego wzniesienia budynków i urządzenia zjazdu. W tym zakresie należy przyjąć za wystarczające i wiarygodne ustalenia dokonane przez organ administracji rządowej, gdyż opierają się one na profesjonalnie wykonanych badaniach, a więc organ w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym dochował wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżących, naruszenia przez organ administracji art. 10 i art. 79 kpa., należy stwierdzić, iż organ ten stanowczo zaprzecza by dokonywał oględzin przedmiotowego odcinka drogi, jednocześnie wskazując na treść art. 85 § 1 kpa właściwie interpretuje go jako przepis dający organowi administracji publicznej możliwość skorzystania z tego dowodu, gdy zaistnieje taka potrzeba. Ponieważ dowód ten nie był przeprowadzany, zarzut naruszenia art. 79 § 1 kpa jest nieuzasadniony. Z akt sprawy wynika, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym udział strony nie był ograniczany oraz nie była ona pozbawiona możliwości wypowiadania się lub składania dowodów. W sytuacji, kiedy skarżący nie zgadzali się z ustaleniami dokonanymi przez organ administracji mieli możliwość składania właściwych wniosków lub przeprowadzenia ekspertyz czy opinii we własnym zakresie. Z materiału zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie nie wynika, by skarżący dowody takie przeprowadzali lub wnioskowali o ich przeprowadzenie. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ administracji w prowadzonym postępowaniu powinien przejawiać własną inicjatywę w zakresie gromadzenia koniecznych dla dokonania rozstrzygnięcia dowodów i obowiązek ten, w ocenie Sądu, został przez niego dochowany. Natomiast rozbieżność własnych ustaleń dokonanych przez skarżących z profesjonalnie dokonanymi ustaleniami organu administracji sprowadza się obecnie ze strony skarżących do polemiki, która w świetle wymagań przepisów postępowania nie może przedstawiać wartości dowodu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.