II SA 2812/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, W składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi "F." spółka Jawna [...] z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji co do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000zł ; 2. w pozostałej części oddala skargę 3. stwierdza, że decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "F." Spółka Jawna [...] z siedzibą w T. kwotę 200/dwieście/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania . Dnia [...] stycznia 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę pojazdu nr rej [...] marki [...] wiozącego stłuczkę szklaną z Huty Szkła w [...] do "F." w T. Pojazd był własnością "F." Spółka Jawna [...] z siedzibą w T. W protokole kontroli inspektor stwierdził, że przewóz był wykonywany na potrzeby własne bez posiadania wymaganego zaświadczenia oraz bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "F." Spółka Jawna [...] z siedzibą w T. karę pieniężną w wysokości 6000zł . Na kwotę tę składała się kara pieniężna w wysokości 2000zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz kara pieniężna w wysokości 4000zł za wykonywanie przewozu bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Jako podstawę prawną pierwszej kwoty kary /2000zł/ inspektor powołał art. 33 ust.1 i art. 92 ust.1 p.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. p.1371 z późn. zmianami/ oraz lp.1 p. 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 z 2002r. poz. 999 z późn. zmianami/. Jako podstawę prawną drugiej kwoty kary /4000zł/ inspektor wskazał art. 87 ust.1 i art.92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym oraz wskazane wyżej rozporządzenie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji odwołała się ukarana spółka. Zarzucała obrazę art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że skarżącą obciążał obowiązek posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie uiściła opłaty drogowej. Skarżąca wywodziła, iż uiściła należną opłatę drogową i posiadała dobową kartę opłat, ale zdenerwowany kierowca nie mógł jej znaleźć. Na dowód tego faktu skarżąca dołączyła xerokopię karty opłaty drogowej, należycie wypełnionej przez kierowcę, jednak z niewypełnioną datą jej nabycia. Skarżąca wywodziła też, że w dacie kontroli nie istniał jeszcze obowiązek posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne i wystarczał odpis z ewidencji działalności gospodarczej, który to odpis skarżąca posiadała. Wnosiła o dopuszczenie dowodu ze świadka powołane okoliczności. Do odwołania spółka dołączyła postanowienie o wpisaniu jej do KRS, w którym jako jeden z przedmiotów działalności wskazano towarowy transport drogowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 p.1 KPA oraz art. 33 ust.1, art. 42 ust.1, art.92 ust.1 p.1, art.92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp.1 ust.3 i lp.6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. a także § 4 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz.U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia dotyczącego kary za brak opłaty drogowej Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że dowodem uiszczenia opłaty drogowej jest zgodnie z cytowanym rozporządzeniem karta opłat. Fakt braku karty w pojeździe został stwierdzony dokumentem urzędowym jakim jest protokół kontroli, który korzysta z domniemania zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem faktycznym. Dopuszczanie dowodu ze świadków przeciw temu urzędowemu dokumentowi zdaniem Inspektora było nieuzasadnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, gdy chodzi o karę za brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne Inspektor wskazał, że obowiązek posiadania takiego zaświadczenia spoczywa na przedsiębiorcach od 1 stycznia 2002r. Skargę na powyższą decyzję wniosła ukarana spółka. Zarzucała naruszenie art. 76 § 3 i 78 KPA przez niedopuszczenie dowodów ze świadków na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej oraz obrazę art. 33 ust.1 ustawy o transporcie drogowym przez niewzięcie pod uwagę, iż zgodnie z wpisem do KRS transport towarów nie był działalnością pomocniczą lecz działalnością główną skarżącego, wobec czego nie obowiązywało go posiadanie zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne a tylko obowiązek uzyskania we właściwym czasie licencji na transport. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Gdy chodzi o karę za brak uiszczenia opłaty drogowej podnosił, że dowód uiszczenia opłaty drogowej nie został kontrolerowi przedstawiony. Ciężar tego dowodu obciąża zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Zgodnie z przepisami opłata ma być uiszczona poprzez wykup stosownej karty opłat przed kontrolą zaś dopuszczenie przedstawienia tej karty już po kontroli sprawiłoby, że karta byłaby wykupywana później na dowód prawidłowego uiszczenia opłat. Inspektor podniósł również, że w sprawie niniejszej z powodu braku naniesienia na rewersie karty daty jej zakupu nie można nawet daty tej ustalić. Gdy chodzi o karę za brak posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne Inspektor wywodził, iż zaświadczenie to w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym w wersji obowiązującej do 28 września 2003r., konieczne było dla każdego przedsiębiorcy, który wykonywał przewóz na potrzeby własne tj. czynił to niezarobkowo, pomocniczo i nie w oparciu o umowę przewozu. Posiadanie licencji przewozowej czy też możliwość jej posiadania pozostawała bez wpływu na ten obowiązek. Zdaniem Inspektora jeżeli przedsiębiorca wykonywał przewozy na potrzeby własne, to musiał mieć stosowne zaświadczenie, nawet jeśli miał /lub mógł mieć/ licencję przewozową. Transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie usług przewozowych, zaś wożenie własnych rzeczy w pojecie tym się nie mieści. Stanowisko to Główny Inspektor Transportu Drogowego pogłębił w złożonym na rozprawie załączniku do protokołu, w którym wywiódł, iż przed 28 września 2003r. zasadnicze znaczenie miała okoliczność jakie towary wiózł przedsiębiorca. Jeśli własne, to zawsze powinien mieć stosowne zaświadczenie, jeśli przewoził usługowo – to zaświadczenie nie było potrzebne, gdyż wystarczyła licencja przewozowa. Od 28 września 2003r. tj. po zmianie ustawy o transporcie drogowym i dodaniu do art. 33 ust.2 p.3 stanowiącego, że obowiązek posiadania zaświadczenia nie dotyczy przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego, ten podział stracił rację bytu. Na skutek wskazanej zmiany normatywnej każdy przedsiębiorca transportowy zwolniony jest z obowiązku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne nawet jeśli wiezie rzeczy własne i czyni to pomocniczo, nie zaś dla swoich klientów i usługowo. Zdaniem Inspektora w stanie prawnym obowiązującym przed 28 września 2003r. najważniejsze było co przedsiębiorca wiezie nie zaś jaki przedsiębiorca wykonuje przewóz. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanej wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona. Na nałożoną na skarżącą karę składają się dwie kwoty: kara 2000zł za brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne oraz kara 4000zł za brak uiszczenia opłaty drogowej. Zasadność każdej z tych kar wymaga odrębnego rozważenia. W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne bowiem nie zostało ustalone czy istotnie na skarżącej spoczywał taki obowiązek. Ustawa o transporcie drogowym stanowi całość i nie można wyrywkowo odczytywać jej pojedynczych przepisów. Jej celem jest m.in. zaprowadzenie porządku na drogach i zwiększenie bezpieczeństwa. Celowi temu służy wyeliminowanie prowadzenia transportu drogowego przez podmioty przypadkowe i nieodpowiednio przygotowane. Wprowadzenie obowiązku uzyskania licencji przewozowych przez podmioty wykonujące zawodowo transport drogowy i zaświadczeń, przez podmioty wykonujące go pomocniczo, ma umożliwić realizację założonego celu. Z punktu widzenia osiągnięcia tych celów ustawy jest bez znaczenia co jest przewożone, ważne jest bowiem kto wykonuje przewóz. W art. 4 p.1,2 i 3 ustawa definiowała transport drogowy. Wykonywanie tego transportu obwarowane zostało w ustawie szeregiem warunków, m.in. obowiązkiem uzyskania wskazanej wyżej licencji. Ustawa wprowadziła też w art.4 p.4 pojęcie "przewozu na potrzeby własne". Jest to przewóz niezarobkowy, wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu już z zestawienia tych definicji wynika, że tą "podstawową działalnością gospodarczą", obok której może być wykonywany "przewóz na potrzeby własne", jest działalność inna niż transport drogowy. Chodzi bowiem o to, aby również ten niezarobkowy transport "na potrzeby własne" poddać pewnym rygorom i kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na drogach. Chodzi też o to, aby wyłączyć możliwość wykonywania nielicencjonowanego transportu drogowego pod pozorem wykonywanie przewozu na potrzeby własne. Przewozy na potrzeby własne mogą więc być wykonywane przez przedsiębiorców nie wykonujących transportu drogowego, po uzyskaniu stosownego zaświadczenia. Niczemu nie służyłoby nakładanie takiego obowiązku na przedsiębiorców, którzy mają już uprawnienie do wykonywania transportu drogowego /licencje przewozowe/, oni bowiem przy okazji jej uzyskiwania podlegają już kontroli i opłatom. W okresie przejściowym, przewidzianym w art.103 ust.3 ustawy o transporcie drogowym, obowiązek uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne nie obciąża przedsiębiorców prowadzących do dnia wejścia w życie ustawy działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu rzeczy. Przedsiębiorcy ci po upływie przewidzianego ustawą okresu albo uzyskają licencje i będą prowadzić transport drogowy, albo jej nie uzyskają i wówczas nie będą już przedsiębiorcami prowadzącymi transport dorgowy, a chcąc przewozić towary pomocniczo będą musieli legitymować się stosownym zaświadczeniem. Należy uznać, że wpisanie do KRS transportu drogowego jako przedmiotu działalności podmiotu gospodarczego może być dowodem, że podmiot ten mieści się w zakresie art. 103 ust.3 ustawy tj. prowadzi działalności gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy, jest w okresie przejściowym, w którym może ubiegać się o licencję i w związku z tym nie musi posiadać zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Często jednak bywa, że mimo treści wpisu kontrolowany podmiot sam wyjaśnia, iż transportem drogowym nie trudni się w ogóle, przewóz wykonuje wyjątkowo, bezpłatnie, niezarobkowo i tylko na własne potrzeby. Taki przedsiębiorca nie mieści się w zakresie art.103 ust. 3 , nie prowadzi bowiem działalności gospodarczej w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy. Jeśli więc przewozi towary na własne potrzeby powinien legitymować się stosownym zaświadczeniem o jakim mowa w art.33 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Art. 33 ust.1 ustawy potwierdza słuszność takiego stanowiska, mówi bowiem wprost, że obowiązek uzyskania zaświadczenia obciążą "przedsiębiorcę prowadzącego przewozy drogowe jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności". Kto więc ma transport drogowy w zakresie swojej działalności podstawowej i ma licencję /lub też jest w okresie przystosowawczym do jej uzyskania, przewidzianym art.103 ust.3 ustawy tzn. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie krajowego drogowego przewozu rzeczy/ nie jest przedsiębiorcą prowadzącym przewozy drogowe jako działalność pomocniczą, jest to bowiem jego działalność podstawowa. Na marginesie zaznaczyć należy, że takie właśnie stanowisko ustawodawcy zostało doprecyzowane, już po wydaniu zaskarżonych decyzji, w nowelizacji ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 149 z 2003r. poz.1452/. Nowelizacja ta dodaje m.in. p.3 do ustępu 2 art.33, w którym zwalnia z obowiązku uzyskania zaświadczenia przedsiębiorców mających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. Zdaniem Sądu wskazana nowelizacja nie stanowi jakościowo nowej regulacji a jedynie usuwa wątpliwości jaką w tym przedmiocie mogą nasuwać redakcja art.33 ust. 1 cytowanej ustawy. Trudno bowiem podzielić pogląd organu, iż do czasu tej nowelizacji przedsiębiorcy trudniący się zawodowo transportem drogowym i mający do tego stosowne uprawnienia, jeśli wieźli pomocniczo towary własne /przysłowiową "palmę do gabinetu prezesa"/ to musieli legitymować się zaświadczeniem o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Jak bowiem wskazano wyżej, celem przepisu była eliminacja spośród użytkowników dróg podmiotów nieuprawnionych do wykonywania przewozów, nie zaś niczemu nie służąca ingerencja w przedmiot przewozu. Zdaniem Sądu organ nie ustalił czy skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie krajowego przewozu rzeczy i był uprawniony do ubiegania się o licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Bez ustalenia tej okoliczności niemożliwe było ustalenie czy skarżący był zwolniony z obowiązku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. W tym stanie rzeczy obie decyzje w części dotyczącej kary za brak zaświadczenia wydane zostały z naruszeniem art.7 i 77 KPA tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zważywszy powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł i orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji w części uchylonej. Za nieuzasadnioną uznał Sąd skargę w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 4000 zł za brak uiszczenia opłaty drogowej. Zdaniem Sądu nie doszło do żadnego naruszenia prawa przy wymierzaniu tej kary. Organy inspekcji drogowej są powołane do kontroli m.in. prawidłowego uiszczania opłat drogowych. Sposób uiszczania tych opłat precyzuje powołane w decyzjach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. Opłaty uiszcza się poprzez nabycie karty opłaty drogowej. Podejmując przewóz przedsiębiorca powinien zaopatrzyć się w stosowną kartę i być przygotowany na fakt, iż karta ta może zostać skontrolowana. Nie stanowi usprawiedliwienia braku karty fakt, że zdenerwowany profesjonalny kierowca nie może jej znaleźć w pojeździe. Może się jednak zdarzyć, że istotnie karta zostanie prawidłowo wykupiona i wypełniona a jednak kierowca nie ma jej w pojeździe na skutego swego własnego błędu. Ustawa karze za brak opłat, nie zaś za brak karty w pojeździe. Na kierowcy spoczywa wtedy ciężar dowodu, że opłatę istotnie i prawidłowo uiścił. Nie zawsze da się jednak taki dowód skutecznie przeprowadzić, w szczególności przy kartach krótkoterminowych. Nie stanowi dowodu prawidłowego uiszczenia opłaty drogowej xerokopia karty dobowej bez daty jej zakupu. Posługiwanie się takim "dokumentem" prowadziłoby wprost do obejścia przepisów o obowiązku ponoszenia opłat drogowych uiszczanych przy pomocy kart dobowych. Również przeprowadzenie dowodu ze świadków na okoliczność terminowego wykupienia i wypełnienia karty stanowiłoby zaprzeczenie istoty dokumentu jakim jest karta opłat. Dopuszczenie możliwości dowodzenia uiszczenia opłat wszelkimi środkami dowodowymi sprawiłoby, iż sama karta byłaby niepotrzebna a właściwie ponoszenie opłat byłoby niemożliwe do skontrolowania. Jednak obowiązujące przepisy przewidują obowiązek ponoszenia opłat poprzez wykupienie karty i tylko w taki sposób można dowodzić, że opłata została uiszczona. Należy więc uznać, że karta opłat jest dokumentem szczególnym, który nie może być zastąpiony jakimkolwiek innym środkiem dowodowym, bowiem dopuszczenie szerokich możliwości dowodzenia uiszczenia opłat prowadziłoby wprost do obchodzenia przepisów o obowiązku ich ponoszenia. Zasadnie więc organ odmówił prowadzenia dowodu ze świadków i zasadnie uznał, że opłata nie została uiszczona zgodnie z przepisami prawa. W tej więc części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.206 p.p.s.a. bowiem skarga została uwzględniona tylko w części.