II SA 2853/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędziowie NSA Anna Robotowska, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Konrad Bonisławski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2002r., 2. orzeka o niewykonywaniu uchylonych decyzji. W dniu [...] lipca 2001r. dokonano kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej [...] należących do Pana M.L. prowadzącego działalność gospodarczą usługi transportowe. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś o [...]kN. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. Nr 17 z 2000r., poz. 838 ze zm.) i § 2 ust. 2 tabela lp.5 pkt 1 lit. b, §9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51 poz. 607) i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 8, poz. 60 i § 5 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. (Dz.U. Nr 44, poz. 432) obciążył Pana M. L. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe, karą pieniężną w wysokości [...] zł i [...] gr. Kara została nałożona za przekroczenia ujawnione w toku kontroli. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan M.L. domagając się uchylenia nałożonej kary. W odwołaniu podniósł, że nie było innej możliwości rozłożenia bel papieru. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że przekroczenie parametrów skontrolowanego pojazdu było bezsporne, a stwierdzenie strony odwołującej się, że "samochód ciężarowy nie był przeładowany, bo ładunek liczył tylko [...] ton" oraz, że "nie było innej do drukarni w K.", w świetle przepisów wyszczególnionych w podstawie zaskarżonej decyzji nie może być podstawą do odstąpienia od naliczenia opłaty drogowej za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę, o co wnosi strona. Odpowiadając na argument, że "nie było innej możliwości rozłożenia ładunku", GDDKiA stwierdził, że ładunek na pojeździe powinien być tak rozmieszczony oraz zabezpieczony, aby nie nastąpiło przekroczenie nacisków na osie, o czym mówi art. 61 prawa o ruchu drogowym. Jednocześnie brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika za przekroczenie dopuszczalnych norm, ponieważ pojazdem nienormatywnym jest nie tylko pojazd, który fabrycznie ma przekroczone dopuszczalne parametry i przekroczoną masę całkowitą, ale także taki pojazd, w którym w wyniku załadunku nacisk osi przekracza wartość dopuszczalną. Pojazd poruszający się po drogach publicznych musi spełniać wszystkie wymagania zawarte w cytowanym powyżej prawie o ruchu drogowym i rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów, gdzie w § 3 ust. 1 pkt 1-3 określono granice nacisku osi pojedynczych i osi składowych, które nie mogą być przekroczone, a także wymienione rodzaje dróg, na których dopuszcza się do ruchu pojazdy o określonych naciskach osi. W związku z powyższym obciążenie przewoźnika opłatami drogowym za przejazd pojazdem nienormatywnym jest obligatoryjne. Powołane w podstawie prawnej niniejszej decyzji przepisy rozporządzeń, na podstawie których organ I instancji wydał decyzję, są jednoznaczne i powinny być stronie znane, ponieważ stanowią one podstawę działalności przewozowej. Jeżeli załadunek określonego ciężaru ładunku, bez przekroczenia nacisku na którąś z osi pojazdu był niemożliwy, (co strona przedstawia w swym odwołaniu), to należało zmniejszyć ilość przewożonego ładunku lub uzyskać zezwolenie na przyjazd pojazdu nienormatywnego. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Pan M.L. zwany dalej skarżącym. W skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymał swą argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie zostały oparte między innymi o przepis §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 13 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) orzekł, że §9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu Trybunał powołał się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 27 kwietnia 1999r., P 7/98, w którym stwierdził, że §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) był niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszał zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowił przepis o charakterze represyjnym. Wedle zakwestionowanego wówczas przepisu w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdem nienormatywnym odbywał się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, pobierano opłaty w określonej w rozporządzeniu wysokości. Istota problemu będącego przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1999r. sprowadzała się do rozstrzygnięcia (oceny), czy Rada Ministrów mogła ustalić wysokość opłat pobieranych za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Trybunał udzielił odpowiedzi negatywnej. Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ustalanie opłaty za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia na podstawie §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, następuje w istocie w taki sam sposób, jak ustalanie tej opłaty na podstawie §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. W szerokim zakresie pozostają więc aktualne rozważania Trybunału zawarte w uzasadnieniu w sprawie P 7/98. Istota problemu, zarówno w sprawie P 7/98, jak i w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Ministrów określając w §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (poprzednio w §4 ust. l rozporządzenia z 14 października 1996r.) wysokość opłat pobieranych w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, posiadała stosowne umocowanie w odpowiedniej delegacji ustawowej. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że przy badaniu konstytucyjności i legalności rozporządzenia należy uwzględniać, po pierwsze - czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy, po drugie - czy rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, po trzecie - czy rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych (por. np. wyroki TK w sprawach U 5/86, U 19/97, P 7/98). Nie ulega wątpliwości, że zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie są niemalże identyczne jak zarzuty przedstawione w sprawie P 7/98. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Rada Ministrów miała określić w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wprowadzania opłat, o których była mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 - 5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Rada Ministrów miała więc uprawnienie do określania "opłat podwyższonych" z tytułu przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w przepisach odrębnych. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji. Skoro bowiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność §4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996r. w sprawie opłat drogowych, a w kolejnych rozporządzeniach z tego zakresu (z 17 marca 1998r. i z 27 czerwca 2000r.) zostały wprowadzone do obrotu prawnego niemalże identyczne rozwiązania prawne jak te uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją, to nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby odmienne podejście. Nie ulega więc wątpliwości, że w czasie formalnego obowiązywania kwestionowanego §9 ust. l pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, przepisy te pozostawały w sprzeczności z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ delegacja ustawowa wynikająca z art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie upoważniała do wydania rozporządzenia o treści wynikającej z zakwestionowanych przepisów. Przepisy te przez to, że naruszały wskazane granice upoważnienia ustawowego, nie mogły stanowić formalnej podstawy do nakładania przewidzianych tam "opłat podwyższonych". Rozporządzenie Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych, pomimo wyroku w sprawie P 7/98 dalej powtarzało i utrzymywało przepisy niezgodne z Konstytucją. Dopiero zmiana delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i zmiana art. 13 ust. 2a oraz wprowadzenie do ustawy ust. 2b, określającego, iż wysokość kar pieniężnych (a nie "opłat podwyższonych") określa załącznik do ustawy, a także nowe rozporządzenie z 15 stycznia 2000r. w sprawie opłat drogowych, zmieniło taki stan prawny. Mając na uwadze, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. mogą być jeszcze stosowane, a przez to mogą nadal wywoływać skutki prawne, Trybunał uznał konieczność stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. l Konstytucji. Przy czym zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swoją aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 13 ust. 4 stanowiącego delegację do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie opłat drogowych, zakwestionowana została sama podstawa prawna upoważniająca do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. l Konstytucji, ponieważ wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia). Stosownie do art. 145a §1 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 145 §1 pkt 1 litera b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji w razie zaistnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podniesionych w skardze staje się zbędne. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.