II SA 2898/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów uchyla zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej – H.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2003r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta M. i wsi N. gmina S.. Organ ustalił, że postępowaniem scaleniowym objęto m.in. sąsiadujące ze sobą działki siedliskowe: należącą do H.-B. K. oznaczoną nr [...] oraz działkę należącą obecnie do uczestnika – M.I. (wówczas do J. i J. małż. K.) - oznaczoną nr [...]. Projekt scalenia gruntów miasta M. i wsi N. gm. S. został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...].10.1980r. Nr [...]. W wyniku postępowania scaleniowego H.B.K., z gruntów dotychczas posiadanych i zawierających działkę siedliskową wydzielono m. in. działkę zabudowaną nr [...] o powierzchni [...] ha (będącą przed scaleniem częścią działki oznaczonej w starym stanie posiadania nr [...]) a J. i J. małż. K. wydzielono m.in. działkę zabudowaną nr [...] o powierzchni [...] ha (będącą przed scaleniem częścią działki oznaczonej w starym stanie posiadania nr [...]). Pismem z dnia [...] lipca 1998r. H.K. zakwestionowała przebieg granicy ww. działki oznaczonej nr [...] z sąsiednią działką nr [...]. Stwierdziła ona, że przed scaleniem granica pomiędzy wymienionymi działkami stanowiła linię łamaną natomiast po scaleniu granica ta przebiega w linii prostej i nie uwzględnia istniejącego, jej zdaniem, już w czasie scalenia stanu zabudowy działki oznaczonej nr [...], co według skarżącej się, było naruszeniem przepisów art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24.01.1968r. (Dz.U. Nr 3 , póz. 13), który stanowi, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Stwierdziła też, że zgody takowej podczas postępowania scaleniowego nie wyrażała. Zażądała więc przywrócenia przebiegu granicy według stanu sprzed scalenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2003r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że ww. decyzja jest sprzeczna z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym już w przedmiotowej sprawie, oraz ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998r. Nr [...] kierującym przedmiotową sprawę do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że sposób ustalenia granicy między spornymi nieruchomościami był podyktowany istniejącym już na nich stanem zabudowy w czasie toczącego się postępowania scaleniowego i był wówczas jedynym racjonalnym sposobem poprawy warunków gospodarowania obydwu zainteresowanych stron, a który nie naruszał jeszcze przepisów art. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 o scalaniu i wymianie gruntów uzależniających objęcie gruntów pod zabudowaniami od zgody ich właścicieli. W ocenie organu zgoda na objęcie gruntów zabudowanych scaleniem byłaby potrzebna, gdyby istniała konieczność przeniesienia budynków na grunty zamienne bądź ich rozbiórki lub pozostawienia dla innego uczestnika scalenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1993r. Sygn.akt II SA 2529/92). W myśl § 8 ust. 2 instrukcji Nr 1 Ministra Rolnictwa z dnia 13 marca 1973r. (URg.003-1/73) w sprawie scalenia i wymiany gruntów za grunty zabudowane "uważa się grunty zajęte pod budynki i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza". W świetle takiego unormowania prawnego organ uznał, że nie było przeszkód w postępowaniu scaleniowym do prostowania granicy między działkami w tym także zabudowanymi, o ile nowa granica umożliwia nadal właściwe wykorzystanie usytuowanych na takich działkach zabudowań oraz podwórza. Minister wskazał, że Wojewoda [...] w swym piśmie z dnia [...] listopada 1998r. (na który powołuje się skarżąca ) nie wziął pod uwagę powyższej wykładni sugerując, że w przedmiotowym postępowaniu rażąco naruszono przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, póz. 13). Organ podkreślił, że tylko w przypadku zaprojektowania granicy przebiegającej przez budynek mogłoby być uznane faktycznie za rażące naruszenie prawa będącym przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt takiego scalenia gruntów. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykazał, że bezpośrednią przyczyną sporu powstałego w 1992 roku była odbudowa budynku gospodarczego niezgodnie z pozwoleniem na budowę (budynek faktycznie wybudowany jest o [...] m dłuższy) wydanym w oparciu o materiały kartograficzne przedstawiające stan jeszcze sprzed scalenia. Ponadto Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że przy kolejnym badaniu dokumentów sporządzanych przed scaleniem (do czego zobowiązywał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2000r.), w tym np. załączonego, do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977 roku, planu zagospodarowania istniejącego siedliska oraz z roku 1982 dotyczącego odbudowy budynku gospodarczego -stwierdzono ponownie, że nie widnieje na nich zarys silosu, przez który, zdaniem skarżącej, przebiegała jakoby granica poscaleniowa. W tym stanie rzeczy zdaniem Ministra decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca podnosząc, że nastąpiło naruszenie prawa przy wydaniu decyzji scaleniowej i linia graniczna została przeprowadzona przez istniejące zabudowania na co skarżąca nie wyraziła zgody. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13) grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). W omawianym stanie faktycznym skarżąca twierdzi, że część działki przez którą przeprowadzono linię rozgraniczającą miała charakter gruntów pod zabudowaniami w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i § 8 ust. 2 instrukcji Nr 1 Ministra Rolnictwa z 17 marca 1973 r. w sprawie scalenia i wymiany gruntów. Według powołanej wyżej Instrukcji za grunty zabudowane uważało się grunty zajęte pod budynki, podwórze i obszar przyległy umożliwiający właściwe ich wykorzystanie. W ocenie skarżącej w dacie wydania decyzji scaleniowej istniały budynki, które zostały przecięte granicą ustaloną linią scaleniową. Tak więc tym przypadku była konieczna zgoda właściciela na objęcie scaleniem części działki a zgody takiej nie było. Z postępowania prowadzonego przez organ w zakresie ustalenia czy w dacie przeprowadzania postępowania scaleniowego wynika, iż brak jest dokumentów potwierdzających istnienie budynków posadowionych w linii rozgraniczającej powstałych przed 1980r. W ocenie Sądu organ prawidłowo przeanalizował zgromadzone w sprawie dokumenty a zwłaszcza dokumenty sporządzane przed scaleniem, w tym załączony, do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977 roku, plan zagospodarowania istniejącego siedliska oraz dokumenty z roku 1982 dotyczące odbudowy budynku gospodarczego. Organ prawidłowo ustalił brak planie zagospodarowania istniejącego siedliska zarysu silosu, przez który, zdaniem skarżącej, przebiegała granica poscaleniowa a wręcz z przedstawionego planu zagospodarowania istniejącego siedliska z 1977r. wynika, że silos przewidziany był w innej części działki. W świetle takich ustaleń możliwe jest twierdzenie, że obiekty zostały posadowione dopiero po dacie wydania decyzji scaleniowej tj. po 1980r. Przy takich ustaleniach nie jest możliwe wzruszenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1980r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta M. i wsi N. gmina S., bowiem granica poscaleniowa nie przebiegała przez posadowione w tamtym czasie obiekty. Niemniej jednak zdaniem Sądu organ nie wykorzystał wszystkich możliwości zniwelowania lub potwierdzenia twierdzeń skarżącej a pozostawione wątpliwości nie pozwoliły Sądowi podzielić stanowiska jednej ze stron postępowania. W szczególności przeprowadzając w dniu [...] grudnia 2002r. rozprawę administracyjną organ nie dokonał ustaleń czy i kiedy oraz w jakich granicach został wybudowany obiekt oznaczony literą A ("budynki projektowane – A – inwentarsko-skaładowy) opisany w planie zagospodarowania istniejącego siedliska dołączonym do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z 1977r. Ponadto istotne jest ustalenie czy obiekt ten posadowiony został na fundamentach i czy zostały one potem wykorzystane do posadowienia następnych budynków. Obiekt ten według twierdzeń strony skarżącej istniał w roku 1982 i dopiero wtedy został rozebrany. Brak takich ustaleń uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości postępowania organu w bardzo istotnej dla stron kwestii. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia wspomniana wyżej decyzja administracyjna. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.