II SA 2928/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2004 r. sprawy ze skargi P. SA z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopaliny pospolitej skargę oddala Minister Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania – skarżącego – P. S.A. w G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopaliny pospolitej ""[...]" uchylił "całość decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji". Minister Środowiska ustalił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] Wojewoda [...] udzielił na rzecz P. S.A. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopaliny pospolitej "[...]" ustalając w pkt.10 tej decyzji opłatę w rozumieniu art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego ( Dz.U. z 1994r., Nr 27, poz.96 z póź.zm.) w kwocie [...] zł. Odwołanie od obowiązku wniesienia tej opłaty złożył P. zarzucając niekonstytucyjność podstawy jej ustalenia. Organ II instancji uznał, że w świetle art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego ustalenie opłaty z tytułu poszukiwania i rozpoznawania złoża kopaliny stanowi niezbędny element decyzji koncesyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji w części dotyczącej wspomnianej opłaty jest więc jednocześnie odwołaniem od całości decyzji koncesyjnej. Organ uznał, że uzasadnienie decyzji nie określa jakichkolwiek przesłanek pozwalających na ustalenie motywów którymi kierował się organ I instancji ustalając wysokość wspomnianej opłaty. Oznacza to jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Ministra Środowiska dokonanie przez organ odwoławczy oceny prawidłowości podjęcia zaskarżonej decyzji było niemożliwe. Minister uznała, że organ I instancji przekazując odwołanie i akta sprawy wskazał przesłanki, którymi kierował się ustalając wysokość opłaty (pismo z dnia [...] maja 2003 r,) to jednak tego rodzaju wyjaśnienie nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej. Powołując się na obowiązujące zasady ustrojowej dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy wskazał, że pełni kompetencje zarówno kontrolne jak i merytoryczne wobec czego rozpatrując sprawę na nowo w jej całokształcie, nie ogranicza się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu Za nietrafne uznał organ argumenty skarżącej w przedmiocie niezgodności art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego z Konstytucją. Powołując się na powyższe organ uznał, za konieczne uchylenia przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka P. S.A. podnosząc, że zaskarża decyzję Ministra Środowiska w części uznającej za zasadne obciążenie skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty wynikającej z art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego. Powołując się na niezgodność przepisu art.85 ustawy prawo geologicznego i górniczego z art.217 Konstytucji oraz wskazując, że podatki, opłaty i inne daniny publiczne mogą być ustalane w przepisach rangi ustawy wnosiła, o stwierdzenie nieważności tej części decyzji Ministra Środowiska, która przewiduje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie dotyczącym obowiązku poniesienia opłaty. Wskazywała, że organ II instancji powinien utrzymać w mocy decyzję w części nie objętej skargą natomiast uchylić decyzję w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty. Uchylając decyzję w całości organ II instancji działał na niekorzyść strony skarżącej pozbawiając ją przyznanych uprawnień. Minister Środowiska odpowiadając na skargę wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości z uwagi na fakt, że decyzja naruszała zasady wyrażone w art.107 k.p.a. i jej analiza nie pozwalała organowi II instancji na ustalenie czym kierował się organ I instancji dokonując ustalenia wysokości opłaty. Organ podniósł, że pomimo zaskarżenia przez spółkę decyzji organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty, organ II instancji z uwagi na treść przepisu art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego winien był rozważyć całą decyzję bowiem zgodnie z powołanym przepisem ustalenie opłaty z tytułu poszukiwania i rozpoznawania złoża kopaliny stanowi niezbędny element decyzji koncesyjnej. Zdaniem organu odwołanie od decyzji organu l instancji w części dotyczącej wspomnianej opłaty jest jednocześnie odwołaniem od całości decyzji koncesyjnej. W piśmie z dnia [...] września 2004r. skarżąca wskazała, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art.138 § 2 k.p.a. było nieuprawnione bowiem rozstrzygnięcie nie wymagało przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego stan faktyczny jest ustalony i niesporny a przedmiotem zaskarżenia jest błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zdaniem skarżącej organ winien był wydać decyzję w trybie art.138 §1 pkt.2 k.p.a., w której uchyliłby zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłaty i w tej części umorzyć postępowanie. Ponadto podniósł, że organ nie odniósł się do podnoszonego zarzutu niekonstytucyjności przepisu art.85 ustawy prawo geologicznego i górniczego i wydał organowi I instancji zalecenia dokonania wyjaśnienia przesłanek jakimi się kierował się organ przy ustalaniu wysokości opłaty czym utwierdził organ w błędnym przekonaniu o prawidłowości interpretacji kwestionowanego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego (Dz.U. z 1994r., Nr 27, poz.96 z póź.zm.) przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na działalność inną niż określona w art. 84 ust. 1, uiszcza opłatę w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, wielkości przestrzeni objętej koncesją, czasu, na jaki koncesja została wydana, i przy uwzględnieniu stopnia szkodliwości prowadzonej działalności dla środowiska. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powołany przepis, organ II instancji prawidłowo uznał, że w jego świetle ustalenie opłaty z tytułu poszukiwania i rozpoznawania złoża kopaliny stanowi niezbędny element decyzji koncesyjnej. Odwołanie od decyzji organu I instancji w części dotyczącej wspomnianej opłaty jest więc jednocześnie odwołaniem od całości decyzji koncesyjnej i stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art.138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ II instancji, zdaniem Sądu, nie mógł w tym określonym stanie faktycznym, wydać decyzji w trybie art.138 §1 pkt.2 k.p.a., w której uchyliłby zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wniesienia opłaty i w tej części umorzyć postępowanie. Zdaniem Sądu konieczne jest dokonywanie ustaleń co do wysokości opłaty eksploatacyjnej. A opłaty tej nie mógł ustalić organ II instancji oceniając tylko dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, bowiem konieczne jest przeprowadzenie analiz na miejscu. Zdaniem sądu organ I instancji posiada większe możliwości dokonania prawidłowych ustaleń. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 85 ustawy prawo geologicznego i górniczego w części dotyczącej uiszczania opłaty Sąd uznaje, że organ nie naruszył przepisu art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji. Zgodnie z przepisem art.6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Innymi słowy rozpoznając wniosek skarżącej w oparciu o obowiązujące przepisy organ miał obowiązek ustalenia opłaty i jej wysokości. Godzi się zauważyć, że kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd (sędziowie) związany jest przepisami prawa o randze ustawowej, a więc również przepisem wskazanym w zaskarżonej decyzji. W świetle, bowiem art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Natomiast, jeżeli w ocenie skarżącego przepisy ustawowe, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę, naruszają jego prawa, może on wnieść do Trybunału Konstytucyjnego skargę konstytucyjną (art.79 ust.1 konstytucji). Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.