II SA 2942/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska, Sędziowie del. NSA Irena Wiszniewska-Białecka, asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. Spółka z o.o. na czynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie : opinii dotyczącej klasyfikacji działalności spółki – czynności Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego p o s t a n a w i a odrzuca skargę T. Sp. z o.o. zwróciła się do Głównego Urzędu Statystycznego o ustosunkowanie się do sklasyfikowania jej działalności w związku z wątpliwościami powstałymi w chwili ubiegania się o numer identyfikacyjny REGON. T. Sp. z o.o. została powołana w celu zabezpieczenia potrzeb [...] S.A. w zakresie kompleksowej obsługi procesu wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej. Podstawowym przedmiotem działalności spółki jest obsługa: 1. urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej w każdy sposób 2. urządzeń służących do wytwarzania energii cieplnej zawartej w parze wodnej i gorącej wodzie w elektrociepłowniach, elektrowniach, ciepłowniach (zawodowych i przemysłowych) oraz innych źródłach 3. turbin parowych, wodnych i wiatrowych wraz z urządzeniami pomocniczymi 4. sieci urządzeń i instalacji energetycznych bez ograniczeń napięcia 5. aparatury kontrolno-pomiarowej, urządzeń automatycznej regulacji, sterowania oraz zabezpieczeń 6. instalacji oczyszczania i odsiarczania spalin 7. przemysłowych urządzeń elektrotechnicznych 8. przemysłowych urządzeń odbioru pary i gorącej wody 9. pomp, ssaw, wentylatorów i dmuchaw, sprężarek i instalacji sprężonego powietrza 10. urządzeń do rozładunku, składowania i magazynowania węgla oraz jego załadunku. W odpowiedzi na powyższy wniosek Urząd Statystyczny w [...] wydał opinię dotyczącą klasyfikacji usług z dnia [...] grudnia 2001r. Znak [...], w której wyjaśnił, że: • zgodnie z zasadami metodycznymi Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997r. oraz Klasyfikacją Wyrobów i Usług (KWiU) usługami są czynności (będące końcowymi efektami działalności) o charakterze usługowym, świadczone przez podmioty gospodarcze (jednostki organizacyjne) na rzecz innych podmiotów (jednostek organizacyjnych) lub na rzecz ludności. • przy sprzedaży usług lub wyrobów brany jest pod uwagę końcowy efekt działalności będący przedmiotem obrotu. Końcowym efektem działalności spółki jest praca, polegająca na obsłudze przez pracowników T. urządzeń produkujących energię elektryczną i cieplną, należących w 100% do [...] S.A. Wymienione wyżej usługi klasyfikowane są wg PKWiU (KWiU) w klasie 74.50 "Usługi rekrutacji pracowników i pozyskiwania personelu". Natomiast wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) dla wymienionej działalności odpowiednia jest podklasa 74.50A "Działalność związana z pośrednictwem pracy". Powyższa opinia pokrywała się z odpowiedzią GUS z dnia [...] kwietnia 2002r., w której stwierdzono, że usługi spółki polegają na "wynajmowaniu własnych wyszkolonych pracowników do obsługi urządzeń produkujących energię elektryczną i cieplną". W dniu [...] maja 2002r. "T." Spółka z o.o. wezwała Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do usunięcia naruszenia prawa – czynności dokonanej przez Dyrektora Sekretariatu Głównego Urzędu Statystycznego działającego w imieniu Prezesa GUS w przedmiocie klasyfikacji działalności spółki "T.". Powyższej czynności spółka zarzuciła naruszenie art. 6 w zw. z art. 1 §1 k.p.a. Dokonana przez organ klasyfikacja nie znajduje uzasadnienia w świetle prowadzonej przez Spółkę działalności. Przedsiębiorca świadczy usługi (które zostały wymienione szczegółowo) na rzecz [...] S.A. na podstawie umowy o współpracy, do której znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zlecenia. Spółka "T." posiada osobowość prawną, dokonuje czynności poprzez zatrudnianie w swoim przedsiębiorstwie pracowników i wypłaca im wynagrodzenie. Nie ma mowy o wynajmowaniu pracowników. Zdaniem spółki, żadna z usług świadczonych przez spółkę nie nawiązuje w jakikolwiek sposób do czynności pośrednictwa pracy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes GUS pismem z dnia [...] czerwca 2002r. [...] wyjaśnił, co następuje: Odpowiadając na wniosek z dnia [...] maja 2002r., znak: [...], kwestionujący prawidłowość zaklasyfikowania działalności Spółki "T.", dokonaną przez Dyrektora Sekretariatu Prezesa GUS, w opinii z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], oraz zarzucający w/w opinii naruszenie prawa Prezes GUS stwierdził, że: Zgodnie z §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestrów podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczególnych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 z późn. zm.) - wpis do rejestru podmiotów następuje na podstawie wniosku, złożonego przez podmiot, na formularzu RG-1 "Wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej lub o zmianę cech objętych wpisem". W pkt 56 wniosku RG-1 podmiot ubiegający się o wpis do rejestru opisuje maksymalnie trzy rodzaje działalności faktycznie wykonywanej lub przewidywanej w momencie rozpoczęcia działalności, wskazując jednocześnie rodzaj działalności przeważającej (według własnej oceny). Określenie przeważającego rodzaju działalności, wg PKD, jest ustalane przez urząd statystyczny na podstawie informacji oraz wskazania dokonanego przez podmiot we wniosku RG-1. Każdorazowa zmiana rodzaju prowadzonej działalności wiąże się z obowiązkiem złożenia przez podmiot w urzędzie statystycznym wniosku o aktualizację rejestru podmiotów. We wniosku RG-1 - złożonym, przez skarżącą w Urzędzie Statystycznym w [...], na podstawie którego wydane zostało zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON: [...] z dnia [...] października 2001r. - w polu przeznaczonym na opis trzech rodzajów działalności Spółka "T." wpisała (i zaznaczyła jako działalność przeważającą) "pozostałą działalność usługową", bez bliższego określania rodzaju wykonywanych czynności. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności (PKD) tak określona działalność mieści się w zakresie działu PKD 93 "Pozostała działalność usługowa", podklasy PKD 93.05.Z "Pozostała działalność usługowa, gdzie indziej nie sklasyfikowana" i w w/w zaświadczeniu o numerze identyfikacyjnym REGON został jej prawidłowo przypisany symbol PKD 93.05.Z. Zgodnie z pkt 5.3.2 zasad metodycznych Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU), wprowadzonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997r. (Dz. U. Nr 42, poz. 264 z późn. zm) każdą usługę należy zaliczać do odpowiedniego grupowania PKWiU zgodnie z jej charakterem, niezależnie od symbolu, pod którym został zaklasyfikowany wykonujący usługę podmiot gospodarczy w Krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej. Przy klasyfikowaniu usług brany jest pod uwagę końcowy efekt działalności, będący przedmiotem obrotu. W przypadku Spółki T. – skarżącej, przedmiotem obrotu jest usługa, polegająca na wynajmowaniu własnych pracowników do obsługi urządzeń produkujących energię elektryczną i cieplną, należących do [...] S.A. W związku z powyższym zaklasyfikowanie świadczonych przez Spółkę usług w grupowaniu PKWiU 74.50 "Usługi rekrutacji pracowników i pozyskiwania personelu" oraz prowadzonej przez nią działalności w zakresie podklasy PKD 74.50.A "Działalność związana z pośrednictwem pracy" - zawarte w piśmie Urzędu Statystycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. znak: [...], potwierdzone następnie przez Dyrektora Sekretariatu Prezesa (pismem z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...]) - jest prawidłowe. W/w opinie opierały się na informacjach dostarczonych przez Spółkę "T.". Nie naruszają one przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 z późn. zm.), zgodnie z którymi Prezes GUS, lub upoważnione przez niego organy, opracowują interpretacje klasyfikacyjne standardowych klasyfikacji i nomenklatur. Nie naruszają również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestrów podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczególnych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 z późn. zm.). Dodatkowo należy podkreślić, że wydane przez Prezesa GUS, lub służby statystyki publicznej, opinie klasyfikacyjne nie mają charakteru decyzji administracyjnych i nie określają sytuacji prawnej danego podmiotu w konkretnej sytuacji. Ich celem jest wyjaśnienie wątpliwości o charakterze porządkowym, które są związane ze stosowaniem obowiązujących standardów klasyfikacyjnych. Skargę do NSA na czynność organu złożyła spółka "T.". Spółka zaskarżyła czynności Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] czerwca 2002r. [...]. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności. Czynności zarzucił naruszenie przepisu art. 6 w zw. z art. 1 §1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła między innymi, że została powołana w celu zabezpieczenia potrzeb [...] S.A. w zakresie kompleksowej obsługi procesu wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej. Następnie wymieniła wszystkie usługi świadczone na rzecz [...] S.A. i stwierdziła, że dokonana przez organ klasyfikacja świadczonych przez spółkę usług jako "Działalności związanej z pośrednictwem pracy" nie znajduje uzasadnienia. T. świadczy swoje usługi w oparciu o umowę współpracy, do której zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zlecenia. Ponadto podniosła, że w obowiązującym prawie brak jest instytucji "wynajmowania pracowników", co następnie szczegółowo uzasadniła. Stwierdziła ponadto, że "Działalność związana z pośrednictwem pracy" (PKD 74.50A) zgodnie z wyjaśnieniem zawartym w załączniku do rozporządzenia RM z dnia 7 października 1997r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności polega na poszukiwaniu ofert pracy i upowszechnianiu informacji o miejscach pracy czy też poszukiwaniu pracowników i wyborze zgłoszeń pod kątem potrzeb pracodawcy. Wymienione czynności nie są i nigdy wcześniej nie były wykonywane przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Statystycznego zawarł argumenty z uzasadnienia zaskarżonej czynności. Zgodnie z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 i §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4. inne niż określone pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto zgodnie z art. 3 §3 sądy orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie pod kontrolę Sądu zostało poddane pismo Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] czerwca 2002r. [...]. Powyższe pismo nie posiada waloru decyzji administracyjnej ani postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a. Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym organu administracji państwowej mającym na celu wywołanie określonych skutków prawnych, określających sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu prawnego, w konkretnie oznaczonej sytuacji. Przywołane pismo Prezesa GUS nie posiada zdaniem Sądu Administracyjnego takich przymiotów. Jest to jedyne wyjaśnienie – opinia – interpretacja dotycząca sposobu klasyfikacji działalności spółki wg Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 1997r. (Dz. U. Nr 42, poz. 264 z późn. zmianami). Powyższe pismo w żaden sposób nie wiąże adresata, ponadto nie nakłada na niego żadnych praw i obowiązków. Potwierdza ono jedynie opinię wydaną wcześniej przez Urząd Statystyczny w [...] i potwierdzoną przez Dyrektora Sekretariatu Prezesa GUS pismem z dnia [...].04.2002r. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej z dnia 29 czerwca 1995r. do Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego należy opracowywanie standardowych klasyfikacji, nomenklatur i definicji podstawowych kategorii, ustalania wzajemnych relacji między nimi oraz ich interpretacji. Zadania te w imieniu Prezesa GUS realizują Urzędy Statystyczne. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o statystyce publicznej Prezes GUS w porozumieniu z właściwymi naczelnymi organami administracji państwowej opracowuje podstawowe do określenia przebiegu i opisu procesów gospodarczych i społecznych standardowe klasyfikacje i nomenklatury, wzajemne relacje między nimi oraz ich interpretacje. Standardowe klasyfikacje i nomenklatury, o których mowa w ust. 1 wprowadza Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej). Z przepisów ustawy wynika, że prawem powszechnie obowiązującym są jedynie standardowe klasyfikacje i nomenklatury. Nie są nim zaś interpretacje, jako że nie wchodzą w zakres rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy. Przepis art. 30 omawianej ustawy nakłada na podmiot gospodarki narodowej obowiązek stosowania w prowadzonej ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości standardów klasyfikacyjnych. Ustawa nie zobowiązuje natomiast do stosowania się do interpretacji tych standardów. Jak słusznie zauważył NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 maja 2003r. II SA 2968/02 "Nie ma zatem podstaw prawnych do kwalifikowania interpretacji opinii urzędów statystycznych jako aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA (obecnie art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Spośród wielu, często bardzo rozbieżnych stanowisk i zapatrywań na temat aktów i czynności objętych kontrolą NSA na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA sąd w składzie orzekającym uznaje za reprezentatywne te, według których przepis ten obejmuje jedynie akty i czynności prawnie wiążące dla ich adresatów. Chodzi zatem o działania organów administracji publicznej bezpośrednio (a nie pośrednio) wpływające na sytuację prawną podmiotu – przez to, że albo same tę sytuację wyznaczają, albo też wywołują skutek prawny jaki prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Takich skutków nie można przypisać interpretacjom standardów klasyfikacyjnych. Mają one jedynie znaczenie prawne jako środek dowodowy". Powyższy pogląd w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny i z uwagi na fakt, że pismo Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] czerwca 2002r. [...] nie nakłada na skarżącego żadnych praw ani obowiązków, a więc nie podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 58 §1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.