II SA 2954/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Karolina Kanabus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2004 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej skargę oddala Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]maja 2003 r. powołano na stanowisko notariusza E.P. i wyznaczono jej siedzibę kancelarii notarialnej we W.. Decyzja została wydana na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369). Zgodnie z art. 10 tej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Natomiast przepis art. 11 ustawy określa wymagania kwalifikacyjne na stanowisko notariusza, które w ocenie Ministra Sprawiedliwości spełniała E. P.. Izba Notarialna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, upatrując w powołanej decyzji naruszenie przepisu art. 10 cytowanej ustawy. Wprawdzie nie kwestionowała faktu zwrócenia się Ministra Sprawiedliwości o zaopiniowanie wniosku w sprawie powołania E. P. na stanowisko notariusza, jednakże rada Izby Notarialnej była uprawniona uchylić się od zajęcia takiego stanowiska do czasu ustalenia przez Ministra Sprawiedliwości planu siedzib kancelarii notarialnych, stosownie do przepisu art. 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188). W myśl powołanego przepisu w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Podstawę prawną tego przepisu stanowił art. 42 § 2 ustawy, w świetle którego Minister Sprawiedliwości, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowo tryb wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego. Ponadto, jak to wywodziła Izba Notarialna, podjęto dwie uchwały o wstrzymaniu się z wydawaniem opinii do czasu ustalenia przez Ministra Sprawiedliwości planu siedzib kancelarii notarialnych. Uchwał tych Minister Sprawiedliwości nie zaskarżył do Sądu Najwyższego. Uznając za nieuzasadnione zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2003 r. Według Ministra Sprawiedliwości art. 10 ustawy Prawo o notariacie zobowiązywał ten organ do zasięgnięcia opinii rady właściwej izby notarialnej, o co zwrócono się do rady Izby Notarialnej. Rada Izby Notarialnej, z naruszeniem art. 106 § 3 k.p.a., uchyliła się od ustawowego obowiązku zajęcia stanowiska w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Odmowa ta nie może jednakże być przeszkodą dla wykonywania przez Ministra Sprawiedliwości zadań okreslonych w art. 10 Prawa o notariacie. Natomiast uzależnienie wydania wspomnianej opinii od spełnienia przez Ministra Sprawiedliwości jego funkcji nadzorczych wynikających z cytowanego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. jest niedopuszczalną ingerencją organu samorządu notarialnego. Taka postawa Izby Notarialnej ma cechy cenzury nad uprawnieniami Ministra Sprawiedliwości i nie znajduje podstawy prawnej w żadnym przepisie rozdziału 4 Prawa o notariacie traktującym o roli samorządu notarialnego (art. 26-41 Prawa o notariacie). W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, Izba Notarialna zarzuca naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: • ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie uzasadnia bliżej zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosi się to również do zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy nie pozwla na postawienie Ministrowi Sprawiedliwości zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast może wyłonić się kwestia, czego nie podniesiono w skardze, czy w sprawie został naruszony, przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., przepis art. 106 § 5 k.p.a., w świetle którego zajęcie stanowiska przez organ administracji następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a którego to postanowienia rada Izby Notarialnej nie wydała. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nasuwa się pytanie, czy wobec odmowy zaopiniowania przez organ Izby Notarialnej przesłanego przez Ministra Sprawiedliwości wniosku o powołanie na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości mimo to powinien był przed wydaniem decyzji w sprawie powołania i wyznaczenia notariuszowi siedziby kancelarii notarialnej wyegzekwować od rady Izby Notarialnej wspomniany obowiązek, choćby w drodze skargi na bezczynność. Charakter przepisu art. 106 § 5 k.p.a. jest sporny. W świetle uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98; ONSA 1999, nr 1, poz. 7) niezależnie od nazwy, jaka przyjęto dla aktu wydawanego przez organ współdziałający (opinia, zgoda, stanowisko, uzgodnienie itp.), a także niezależnie od tego, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one decyzjami z materialnego punktu widzenia. Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Jednakże Sąd przychyla się do poglądu zajętego w doktrynie (zob. Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Zakamycze 2000, str. 594-595), że generalne stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale, traktujące jednakowo zróżnicowane prawnie formy współdziałania, jest nieuprawnione. Treść i forma współdziałania przewidzianego w przepisie art. 106 k.p.a. jest wyznaczona przepisami prawa materialnego, ale nie w tym sensie, że (każde) postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska jest aktem stosowania materialnego prawa administracyjnego, lecz w tym znaczeniu, że przepisy prawa materialnego zobowiązują organ administracji publicznej do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej. W rezultacie zgodzić się należy ze stanowiskiem doktryny, że art. 106 k.p.a. odnosi się wyłącznie do współdziałania polegającego w istocie na konstrukcji współdecydowania. Z takim przypadkiem mamy do czynienia przykładowo na gruncie art. 37 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 101 poz. 1114 ze zm.), gdyż koncesja na rozpowszechnianie programu w zakresie określonym w ust. 1 pkt 3 jest udzielana w porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Natomiast nie wchodzi w grę taki przypadek współdziałania w odniesieniu do rady izby notarialnej w świetle przepisów art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, gdyż rada izby notarialnej nie ma kompetencji w zakresie współdecydowania o treści decyzji podejmowanej przez Ministra Sprawiedliwości w omawianym przedmiocie. Rada izby notarialnej jedynie opiniuje wspomniane wnioski. W świetle wykształconego już orzecznictwa, które podziela Sąd w niniejszej sprawie, opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości i podlega jego ocenie jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., II SA 1488/00; Lex nr 53471). Przyjmując zatem możliwy scenariusz, na co zresztą mogą wskazywać okoliczności niniejszej sprawy, że gdyby przy opiniowaniu wspomnianego wniosku wzięły górę partylularne interesy środowiska zawodowego notariuszy, nie zaś interes publiczny, który przemawia za rozszerzaniem dostępu obywateli do usług notarialnych, ewentualna negatywna opinia rady Izby Notarialnej i tak nie wiązałaby Ministra Sprawiedliwości. Reasumując, brak jest podstaw dla uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, wydanej na podstawie art. 10 ustawy Prawo o notariacie bez uprzedniej opinii rady izby notarialnej, w sytuacji, gdy rada izby notarialnej, której przesłano odpowiedni wniosek do zaopiniowania, uchyliła się od ustawowego obowiązku wydania takiej opinii. Skarżąca Izba Notarialna zarzuca ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie również art. 35 pkt 1 cytowanej ustawy, stosownie do którego do zakresu działania rady izby notarialnej należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. Zarzut ten jest bezzasadny. Minister Sprawiedliwości nie naruszył powołanego przepisu, wydając decyzję na podstawie art. 10 omawianej ustawy. Natomiast to rada Izby Notarialnej naruszyła przepis 35 pkt 1 cytowanej ustawy, odmawiając wypełnienia ustawowego obowiązku ciążącego na niej na mocy tego przepisu, podejmując tym samym próbę zablokowania powoływania przez Ministra Sprawiedliwości nowych notariuszy. Argumenty, na które powoływała się Izba Notarialna dla usprawiedliwienia swego zachowania, nie znajdują uzasadnienia prawnego. Żaden przepis prawa nie zwalnia rady izby notarialnej z ustawowego obowiązku opiniowania wniosków o powołanie na stanowisko notariusza. Nie uzasadnia także odmowy wydania omawianej opinii również i okoliczność uprawomocnienia się uchwał, w których postanowiono wstrzymać się z wydawaniem wspomnianych opinii do czasu otrzymania odpowiedzi Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia planu siedzib kancelarii notarialnych. Zarzuty Izby Notarialnej, akcentującej uprawomocnienie się tych uchwał, zmierzają do nadania im rangi źródła powszechnie obowiązującego prawa, co nie znajduje uzasadnienia w art. 87 Konstytucji RP. W tym stanie sprawy skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.s.a.).