II SA 2974/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. Andrzej Kuba, Sędziowie WSA Ewa Frąckiewicz (spr.), Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Alicja Dobrenko, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2001 roku, 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Projekt scalenia gruntów wsi [...],[...] i części gruntów wsi [...] został zatwierdzony decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku. Scaleniem objęto między innymi położone we wsi [...] grunty stanowiące własność D. i K. małż. B. oznaczone jako działki nr [...],[...] i [...] o powierzchni 1,50 ha i wartości porównawczej 48,50 jednostek szacunkowych. Na działkach nr [...] i części działki nr [...] występował las o łącznej powierzchni 0,74 ha. W wyniku scalenia D. i K. małż. B. wydzielono grunty zamienne w działkach nr [...],[...] i [...] o powierzchni 0,81 ha i wartości porównawczej 49,90 jednostek szacunkowych. Nowo wydzielone działki usytuowano następująco: działka nr [...] o powierzchni 0,29 ha objęła ich zabudowaną część działki nr [...], działkę nr [...] o pow. 0,20 ha wydzielono w terenach budowlanych, natomiast działkę nr [...] o powierzchni 0,32 ha wydzielono w kompleksie gruntów ornych. Projekt scalenia gruntów został przyjęty przez K. B. bez zastrzeżeń. W zatwierdzonym projekcie scalenia pozostałe grunty stanowiące przed scaleniem własność małż. B., w tym grunty zalesione, o powierzchni 0,74 ha, zostały włączone do działki nr [...], wydzielonej jako grunty Skarbu Państwa i przekazane w użytkowanie [...] z siedzibą w [...]. W protokole w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia ustalono, że odszkodowanie za drzewostan występujący na gruntach, które weszły w skład działki nr [...] zostanie wypłacony przez [...] zgodnie z szacunkiem biegłego. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...], znak [...] z dnia [...] listopada 1997 roku wynika, że w aktach postępowania scaleniowego brak jest wyceny dokonanej przez biegłego, wymienionej w protokole w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów. Z pisma tego wynika też, że odszkodowania za drzewostan na tych gruntach miały być wypłacone przez [...] do dnia [...] października 1981 roku. Na skutek skarg rolników projekt scalenia gruntów wsi [...],[...], zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 1981 roku został w znacznej części zmieniony decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1981 roku wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Odnośnie gruntów wydzielonych w pierwszej wersji projektu scalenia dla D. i K. małż. B. zmiana polegała na tym, że działkę budowlaną nr [...] o powierzchni 0,20 ha powiększono do wielkości 0,24 ha. Tak więc po zmianie projektu scalenia gruntów, wynikającej z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku małżonkom B. zostały ostatecznie wydzielone grunty zamienne w działkach nr [...],[...] i [...] o powierzchni 0,85 ha i wartości porównawczej 50,60 jednostek szacunkowych. Po zakończonym scaleniu decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1982 roku, wydaną na wniosek [...], Naczelnik Miasta i Gminy [...] uchylił decyzje o przekazaniu tej [...] gruntów Skarbu Państwa, położonych na terenie wsi [...], wobec czego działka nr [...] powróciła do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. W roku 1993 kilku rolników ze wsi [...] wystąpiło o zmianę projektu scalenia i przywrócenie im zalesionych gruntów, które stanowiły ich własność przed scaleniem. Jako uzasadnienie wniosku rolnicy ci podnosili, że nie otrzymali odszkodowania za drzewostan występujący na ich gruntach przed scaleniem. W postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym w związku z tym wnioskiem w dniu [...] lipca 1993 roku. Prezes [...] potwierdził, że rolnikom ze wsi [...][...] nie wypłacała odszkodowań za drzewostan występujący na gruntach wydzielonych w wyniku scalenia jako grunty Skarbu Państwa, przekazane w użytkowanie tej spółdzielni, bowiem decyzją z dnia [...] października 1982 roku grunty te z powrotem zostały przyjęte do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Wniosek rolników ze wsi [...] został rozpatrzony decyzją Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku, wydaną w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją tą nie zwrócono lasu małż. B. Po zmianie wynikającej z decyzji z dnia [...] czerwca 1994 roku, grunty stanowiące część działki starego stanu nr [...] i działka nr [...], należące przed scaleniem do małż. B., weszły w skład działki [...] o powierzchni 1,70 ha i wartości szacunkowej 47,70 jednostek szacunkowych, wydzielonej jako grunty Skarbu Państwa – Państwowego Funduszu Ziemi. Następnie działka nr [...] została przekazana do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją Wojewody [...], znak [...] z dnia [...] grudnia 1994 roku. Mimo przekazania działki nr [...] A., działka ta wskutek niedopatrzenia została również przekazana protokołem z dnia [...] marca 1995 Lasom państwowym Nadleśnictwu [...]. W skład działki nr [...] wchodziło ponadto 0,68 ha gruntów ornych klasy VI i w miesiącu kwietniu 1995 roku Nadleśnictwo [...] zalesiło tę powierzchnię ze środków pochodzących z fundacji międzynarodowej. Sprawa dwukrotnego przekazania tej samej działki różnym podmiotom została naprawiona i decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] znak [...] z dnia [...] września 1996 roku, wydaną na wniosek A. działka nr [...] została przekazana Lasom Państwowym – Nadleśnictwu [...]. W roku 1993, w czasie rozpatrywania wniosku rolników wsi [...] o zmianę projektu scalenia K. B. wystąpił z pismem, w którym zawarł oświadczenie, że nie wyraża zgody na zmianę projektu scalenia polegającą na tym, aby w zamian za przywrócenie jemu gruntów zalesionych, posiadanych przed scaleniem, wydzielić z jego gruntów wartościowo równy ekwiwalent jako grunty Skarbu Państwa. W piśmie stwierdził, że jest zainteresowany tylko nabyciem gruntów pod drzewostanem za niewielką odpłatnością. W tym czasie, na skutek przeniesienia własności, właścicielem działek nr [...] i [...], wydzielonych w wyniku scalenia małż. B., był J. K. – teść skarżącego, natomiast do małż. B. należała już działka zabudowana nr [...]. Aktem notarialnym z [...] lipca i jego żony A. i D. małż. B., a działkę nr [...] – na rzecz skarżącego K. B. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 1995 roku K. B. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o kolejną zmianę projektu scalenia za zgodą stron. Zmiana ta miała polegać na przywróceniu K. B. opisanych dawnych ich gruntów zalesionych w zamian za wydzieloną działkę nr [...] bądź na wypłaceniu ekwiwalentu za drzewostan. W tym czasie działka nr [...] była już przekazana A., a następnie Nadleśnictwa [...], które zalesiło już wspomniane grunty orne wchodzące w skład tej działki i pismem z dnia [...] stycznia 1997 roku nie wyraziło zgody na zmianę projektu scalenia w trybie art. 155 tj. za zgodą stron. W związku z powyższym K. B. w dniu [...] maja 1997 roku wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa i przekazanej Lasom Państwowym Nadleśnictwa [...], a jego gruntami, położonymi we wsi [...]. Swój wniosek ponowił w piśmie z dnia [...] lutego 1999 roku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...], gm. [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1981 roku w odniesieniu do gruntów wydzielonych dla D. i K. małż. B. (obecnie należących w części do D. i K. małż. B. oraz w części do A. i D. małż. B.) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku zmienionej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 roku w części dotyczącej działki nr [...], wydzielonej jako grunty Skarbu Państwa będące w zasobie Państwowego Funduszu Ziemi – należące obecnie do Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanął na stanowisku, iż nie ma podstaw do wzruszenia decyzji albowiem na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1981 roku w zamian za grunty oznaczone nr [...],[...] i [...] o powierzchni 1,50 ha i wartości porównawczej 48,50 jednostek szacunkowych otrzymał skarżący z żoną działki zamienne oznaczone nr [...],[...] i [...] o powierzchni 0,81 ha i wartości szacunkowej 49,90 jednostek szacunkowych, natomiast ekwiwalent pieniężny za drzewostan pozostawiony na działce nr [...] i [...], zgodnie z warunkami objęcia w posiadanie nowo wydzielonych działek miał być wypłacony przez [...] zgodnie z protokołem biegłego z [...] września 1980 roku. Wyżej wymieniona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku została zmieniona za zgodą D. i K. małż. B. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku. Na podstawie tej decyzji D. i K. małż. B. wydzielono grunty zamienne oznaczone nr [...],[...],[...] o powierzchni 0,85 ha i wartości porównawczej 50,60 jednostek szacunkowych, a zatem o wartości wyższej o 4,3% od wartości ich gruntów sprzed scalenia, natomiast sprawa ekwiwalentu za drzewostan w tej decyzji nie została poruszona. Zdaniem Ministra oznacza to, że D. i K. małż. B. wyrażając zgodę na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku w części dotyczącej ich gospodarstwa rolnego w trybie art. 155 k.p.a. i przyjmując wydzielony ekwiwalent gruntowy o wyższej wartości od należnego im, wyrazili jednocześnie zgodę na niewydzielanie im ekwiwalentu pieniężnego za pozostawiony drzewostan. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2001 roku K. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tegoż Ministra. Wyjaśnił, iż decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1981 roku i opinią specjalisty leśnika z dnia [...] marca 1981 roku [...] w [...] miała mu wypłacić 9.135 złotych za drzewostan do dnia [...] października 1981 roku. Do chwili obecnej nikt za drzewostan nie zapłacił a lasy państwowe przejęły las bez zapłaty za drzewostan. Zmiana decyzji z [...] stycznia 1981 roku przez decyzję z [...] października 1981 roku dotyczyła działki budowlanej [...] i nie miała nic wspólnego z wypłaceniem ekwiwalentu za drzewostan. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2001 roku, uznając, iż w sprawie brak jest podstaw do zmiany poprzedniej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowych, albowiem K. B. i jego żona w wyniku scalenia otrzymali grunty o wyższej wartości szacunkowej, natomiast odszkodowania za drzewostan pozostawiony na działkach leśnych powinni dochodzić we właściwym czasie w trybie postępowania cywilnego. Obecnie natomiast ich roszczenie uległo przedawnieniu. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2002 roku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. B., zarzucając jej sprzeczność z prawem i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniósł, iż faktycznie wyraził zgodę na projekt scalenia objęty decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku, zgodnie z którym działka nr [...] miała mieć powierzchnię 0,20 ha, a jej wymiary pozwalały na zabudowanie jej zgodnie z przepisami obowiązującymi w zakresie warunków zabudowy. Nigdy nie wyraził zgody na zmianę projektu scalenia polegającą na zwężeniu i wydłużeniu opisanej powyżej działki nr [...], co doprowadziło co prawda do powiększenia jej do 0,24 ha, lecz jednocześnie do zwężenia w sposób uniemożliwiający dokonanie tam jakiejkolwiek inwestycji zgodnie z prawem budowlanym. Brak jego zgody na tak zasadniczą zmianę projektu scalenia jest w jego przekonaniu wyrazem naruszenia prawa przez organy orzekające i prowadzi do wniosku, że wiązać jego może jedynie projekt scalenia określający granice działki [...] w sposób umożliwiający zabudowę. Zdaniem skarżącego, skoro inni rolnicy otrzymali z powrotem grunty, stanowiące las, to skarżący uważa, że las powinien być mu zwrócony za działkę nr [...] bądź wypłacony ekwiwalent pieniężny za utracony drzewostan. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie natomiast z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie przedmiotem badania Sądu była zgodność zaskarżonej decyzji Ministra rolnictwa i Rozwoju Wsi i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2001 roku pod względem ich zgodności z prawem. Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na skutek pisma K. B. z dnia [...] maja 1997 roku oraz z dnia [...] lutego 1999 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...], gm. [...], zmienionej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 1981 roku w odniesieniu do gruntów wydzielonych dla D. i K. małż. B. (obecnie należących w części do A. i M. małż. B. oraz w części do D. i K. małż. B.) oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku zmienionej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 roku w części dotyczącej działki Nr [...], wydzielonej jako grunty Skarbu Państwa, będące w zasobie Państwowego Funduszu Ziemi – należące obecnie do lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji stojąc na stanowisku, iż D. i K. małż. B. wyrażając zgodę na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku w części dotyczącej ich gospodarstwa rolnego w trybie art. 155 k.p.a. oraz przyjmując wydzielony ekwiwalent gruntowy o wyższej wartości od należnego im, wyrazili jednocześnie zgodę na niewydzielenie im ekwiwalentu pieniężnego za pozostawiony drzewostan. Powyższa argumentacja, zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2001 roku została podtrzymana w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2002 roku, wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dodatkowo podniesione zostało, iż nieuzasadnione jest roszczenie o wypłatę przyznanego 18 lat temu odszkodowania za drzewostan pozostawiony na działkach objętych scaleniem. Roszczenie to mogło być bowiem dochodzone we właściwym czasie w trybie kodeksu cywilnego. Obecnie natomiast uległo przedawnieniu. Brak jest zatem przesłanek wynikających z art. 156 §1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z tym stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie sposób się zgodzić. Należy wskazać, iż uzasadnienia obu decyzji Ministra są ze sobą sprzeczne zaś ostateczna konkluzja nie koresponduje z wcześniejszymi ustaleniami, poczynionymi w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dość wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy zebrany w sprawie, do czego był szczególnie obowiązany jako organ prowadzący postępowanie w trybie nadzorczym, przez co naruszył przepisy art. 7, 77 §1 i 107 §3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Decyzja, o unieważnienie której wnosi skarżący została wydana pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Na podstawie art. 18 ust. 1 w/w ustawy zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 8, poz. 44), które w §5 stanowiło, iż "w zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne, sady, ogrody, chmielniki oraz inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne tego samego rodzaju i tej samej jakości, a ewentualne różnice w wartości wyrównuje się w gotówce. Gdyby jednak okazało się to niemożliwe, za grunt, na którym znajdują się te uprawy – wydziela się inny grunt, kwotę zaś odpowiadającą wartości samych upraw wypłaca się w gotówce". Zgodnie zaś z §4 w/w rozporządzenia "wartość drzew i krzewów owocowych, upraw specjalnych i innych części składowych określa się na podstawie opinii rzeczoznawców w gotówce według miejscowych cen rynkowych" (ust. 1), zaś "wartość drzewostanów leśnych ustala się na podstawie opinii rzeczoznawców według zasad stosowanych przy scalaniu i wymianie lasów i gruntów leśnych przeprowadzanych na podstawie dekretu wymienionego w art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów" (ust. 2) tj. dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 roku o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 roku, Nr 46, poz. 226). Z ustaleń poczynionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że postępowaniem scaleniowym objęto m.in. i lasy i grunty leśne we wsi [...] należące do małż. B., jak również do innych rolników. W ramach scalenia rolnikom tym za lasy i grunty leśne przyznano inne grunty zaś za drzewostan miał być wypłacony ekwiwalent przez [...] w [...], która otrzymała w wyniku scalenia działki leśne. W przypadku skarżącego była to kwota 9.135 złotych, jak wynika to z pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1981 roku, Nr [...], znajdującego się w aktach sprawy. Kwestia wypłaty tego ekwiwalentu nie została objęta decyzją z dnia [...] stycznia 1981 roku Wojewody [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu scalenia. Zmiana tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiła decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku i w przypadku skarżącego dotyczyła jedynie działki nr [...], natomiast nie miała nic wspólnego z wypłaceniem ekwiwalentu za drzewostan. Również w tym wypadku w decyzji nie ma żadnej wzmianki na temat pozbawienia małż. B., ustalonych i należnych im kwot z tytułu ekwiwalentu za drzewostan. Stanowisko więc Ministra, iż D. i K. B. wyrażając zgodę na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1981 roku w części dotyczącej ich gospodarstwa rolnego w trybie art. 155 k.p.a. i przyjmując wydzielony ekwiwalent gruntowy o wyższej wartości od należnego im wyrazili jednocześnie zgodę na niewydzielanie im ekwiwalentu powyższego za pozostawiony drzewostan jest całkowicie dowolne i przeczy zasadzie wynikającej z §5 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 roku, tym bardziej, że słuszne żądania innych rolników odnośnie ekwiwalentu za drzewostan zostały już zaspokojone, poprzez kolejną zmianę decyzji zatwierdzającej projekt scalenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku. Kwestia należnego skarżącemu ekwiwalentu za drzewostan nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz wynika z materii uregulowanej prawem administracyjnym i powinna znaleźć odzwierciedlenie w decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy odnośnie ekwiwalentu za drzewostan skarga K. B. jest zasadna zaś wykazane uchybienie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji nią utrzymanej. Pozostałe zarzuty, podnoszone w skardze nie były badane przez Sąd , albowiem nie były podnoszone we wniosku o unieważnienie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, a tym samym nie podlegały rozpoznaniu przez organ administracyjny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykorzystując ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu zbada ponownie, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Orzeczenie w sprawie Sąd oparł na art. 145 §1 pkt 1 podpunkt. c), art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).