II SA 298/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie: WSA Maria Jagielska Asesor: WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Joanna Narloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg A. K. na decyzje Ministra Środowiska 1.z dnia [...] stycznia 2000 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia koncesji 2. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji koncesyjnej 3. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...],w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji oddala skargi 6 II SA 298/03 U Z A S A D N I E N I E A. K. wystąpiła do Ministra Środowiska wnioskiem z dnia [...] października 2002 r. o wstrzymanie wykonania jego decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. udzielającej koncesji [...] S.A. na wydobywanie węgla kamiennego z części pokładu [...] złoża "[...]" oraz podaniem z [...] marca 2000 r. żądała wznowienia postępowania w sprawie udzielenia powyższej koncesji. Żądanie wznowienia postępowania A. K. opierała na braku pozytywnego uzgodnienia wniosku o wydanie koncesji, z uwagi na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. uzgadniającego pozytywnie ten wniosek. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] Minister Środowiska umorzył postępowanie w sprawie z wniosku A. K. o wstrzymanie wykonania decyzji koncesyjnej, a decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji koncesyjnej organ administracji stwierdza, iż brak jest podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W sprawie więc zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, gdyż organ administracji publicznej może dokonać rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach. Skoro brak jest przepisu, który uprawniałby lub zobowiązywał organ administracji publicznej do działania, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odmawiając wznowienia postępowania Minister Środowiska stwierdził, iż A. K. nie może występować jako pełnomocnik mieszkańców Dzielnicy [...] w [...], gdyż nie legitymuje się mandatem tych osób. Nie może także występować sama w charakterze strony w postępowaniu o wznowienie postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie koncesji a zatem i o wznowienie tego postępowania. Natomiast ponoszone ewentualne szkody przez mieszkańców, o ile takie rzeczywiście występują, mogą być dochodzone jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Od obu decyzji A. K. złożyła do Ministra Środowiska wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przekonaniu skarżącej decyzja koncesyjna została wydana bez wymaganego uzgodnienia z Prezydentem [...] i jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu A. K. uważa, iż decyzja o umorzeniu postępowania jest pochopna i świadczy o uchylaniu się przez organ administracji publicznej od merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast zaskarżając decyzję o odmowie wznowienia postępowania powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2002 r.(II S.A. 277/01), który zdaniem skarżącej daje jej prawa strony w postępowaniu o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska decyzjami z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] i Nr [...] utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy z siedzibą w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 r. (II S.A./Ka 772/00 i II S.A./Ka 849/00) organ koncesyjny stwierdza, iż wydana decyzja koncesyjna oparta została na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. pozytywnie uzgadniającym wniosek koncesyjny. Odnosząc się do żądania skarżącej organ administracji stwierdza, iż nie ma podstawy prawnej do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej – koncesji, podnosząc argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji. Natomiast co do decyzji o odmowie wznowienia postępowania organ administracji publicznej stwierdza, iż A. K. nie wskazała normy prawne, z której wynikałoby dla niej bezpośrednio określone prawo lub obowiązek uzasadniający złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania koncesji. A ponieważ nie była stroną postępowania o wydanie koncesji nie posiada także tego atrybutu w postępowaniu o jego wznowienie. Na decyzje te A. K. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie oraz o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] udzielającej koncesji [...] S.A. na wydobywanie węgla kamiennego z części pokładu [...] złoża "[...]". Powołując się na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdzającego nieważność własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. pozytywnie uzgadniającego wniosek o udzielenie koncesji, skarżąca stwierdza, iż koncesja nr [...] powinna zostać uchylona. W razie nie uwzględnia wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji A. K. złożyła wniosek alternatywny o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego oraz przytoczonych przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Organ administracji podaje, iż skutkiem wydanych wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy z siedzibą w Katowicach w dniu 8 czerwca 2002 r. uchylone zostały postanowienia SKO w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., [...] marca 2000 r. i z [...] kwietnia 2000 r. w związku z czym w obrocie prawnym pozostało jedynie postanowienie z [...] stycznia 2000 r. pozytywnie uzgadniające wniosek koncesyjny. Po wydaniu tych wyroków SKO w [...] po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. stwierdziło jego nieważność nie ustosunkowując się jednakże do istoty sprawy, to jest do problemu uzgodnienia koncesji. Odnosząc się do żądania skarżącej organ koncesyjny stwierdza, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa geologicznego i górniczego oraz kpa brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej jaką jest skarżona koncesja. Ponieważ organ administracji nie mógł dokonać rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na brak jej przedmiotu, umorzył postępowanie. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącej o wznowienie postępowania organ administracji, przytaczając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Ponieważ sprawy 6 II SA 616/03 i 6 II SA 298/03 pozostają ze sobą w związku, Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.s.a. zarządził połączenie tych spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wpisując je pod numerem niższym. W rozpoznawanej sprawie A. K. skarży następujące decyzje Ministra Środowiska: 1. z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr 1/2000 o udzieleniu koncesji [...] S.A. na wydobywanie węgla kamiennego z części pokładu [...] złoża "[...]" 2. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu koncesji (decyzja określona w punkcie 1) 3. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji (decyzja określona w punkcie 1). Złożona skarga na decyzje opisane w punktach 1 i 2 faktycznie zmierza do uchylenia, ewentualnie do wstrzymania wykonania decyzji koncesyjnej. Natomiast celem skargi na decyzję opisaną w punkcie 3 jest wznowienie postępowania w sprawie wydania koncesji. Cały więc zakres skargi odnosi się do decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. Nr [...] o udzieleniu koncesji [...] S.A. Skarżąca składanymi żądaniami wprost zmierza do uchylenia tej decyzji, a przynajmniej do wstrzymania jej wykonania. Zasadnicza argumentacja skarżącej sprowadza się do zarzutu braku pozytywnego uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji, ponieważ SKO w [...] stwierdziło nieważność swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. o pozytywnym uzgodnieniu wniosku koncesyjnego. Sąd w oparciu o akta sprawy stwierdził, iż w kwestii uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji wystąpiły pewne perturbacje. Skutkiem stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r. postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. SKO w [...] spowodowało, iż w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. odmawiająca uzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji. Powyższa okoliczność świadczy jednakże o tym, iż w dacie przyznania koncesji Nr [...] ([...] stycznia 2000 r.) funkcjonowało postanowienie SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. o pozytywnym uzgodnieniu wniosku koncesyjnego, tym samym decyzja koncesyjna była legalna. Wzruszyć tą decyzję może podmiot upoważniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Podmiotem takim może być wyłącznie strona w rozumieniu art. 28 kpa., czyli każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy, albo kto może żądać czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.s.a., rozpoznając sprawę i dokonując rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną, może dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego jedynie w sytuacji, kiedy skarżący posiada legitymację do wystąpienia ze skargą, na co wskazuje paragraf drugi wymienionego przepisu, a w szczególności art. 50 p.s.a. W myśl tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W związku z powyższym przed rozpoznaniem sprawy w zakresie merytorycznego żądania skarżącej należało rozstrzygnąć zagadnienie sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy posiadała ona atrybut strony w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odpowiedź na to pytanie może być wyłącznie negatywna. Zgodnie z powołanym wyżej art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wymaga by strona posiadała interes prawny lub wykazała się obowiązkiem jaki dla niej wynika z postępowania administracyjnego, zaś o uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis właściwego prawa materialnego. Aktami normatywnymi regulującymi udzielanie koncesji, także na wydobywanie węgla kamiennego, czyli prawem materialnym regulującym tą kwestię są: ustawa z dnia 23 grudnia 1998 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) – obowiązująca w dacie udzielania koncesji – a w szczególności jej art. 11 ust. 1 pkt 1 – obecnym jego odpowiednikiem jest art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Z powołanych przepisów zawartych w wymienionych wyżej aktach normatywnych art. 11 ust. 1 pkt 1 dawnej ustawy o działalności gospodarczej oraz jego obecny odpowiednik z ustawy Prawo działalności gospodarczej – art. 14 ust. 1 pkt 1 – oraz art. 15 i art. 16 Prawa geologicznego i górniczego określają wymóg uzyskania koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin. Żaden z w/w aktów normatywnych nie reguluje praw, obowiązków lub postępowania w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do osób zamieszkujących obszary górnicze. Innymi słowy, żaden z tych przepisów prawa materialnego nie określa osób zamieszkałych na terenie obszarów górniczych jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Osobom tym przysługują prawa o charakterze cywilnym w zakresie dochodzenia ewentualnych odszkodowań w związku z wywłaszczeniem ich nieruchomości lub odszkodowań z tytułu szkód górniczych. Jednakże udział tych osób w tego rodzaju postępowaniach nie ma nic wspólnego z udziałem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia lub cofnięcia koncesji. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o uchylenie decyzji koncesyjnej oraz w postępowaniu o wznowienie postępowania o udzieleniu koncesji dla [...] "[...]" S.A., a tym samym nie posiada przymiotu strony. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2001 r. I S.A. 2312/99). Orzecznictwo dotyczące interesu prawnego i co się z tym wiąże określenia atrybutu strony jest ugruntowane i jednolite. W rozpoznawanej sprawie można by dodatkowo wskazać na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r. II S.A. 1230/01, w którym sąd ten stwierdził, iż żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, będące konsekwencją stwierdzenia istnienia interesu prawnego wyłącznie po stronie podmiotu, który uzyskał koncesję. Skarżąca wywodzi swój przymiot strony z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2002 r. (II S.A. 277/01), w uzasadnieniu którego sąd ten jakoby przyznał jej te prawa w postępowaniu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji [...] "[...]" S.A. Twierdzenie skarżącej jest błędne. W powyższym postępowaniu NSA rozpoznawał sprawę, w której organ administracji I instancji dowolnie uznał, iż A. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy faktycznie był to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia koncesji [...] "[...]" S.A. Nadto organ administracji, rozpoznając sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się następnego błędu, gdyż z naruszeniem art. 127 § 3 kpa objął zakresem swojego rozstrzygnięcia postępowanie, które nie było przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Czyli uznając, iż A. K. faktycznie złożyła wniosek o wznowienie postępowania, rozpoznał sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby rozstrzygnięcie w I instancji nastąpiło zgodnie z wnioskiem skarżącej, a nie w zakresie zmodyfikowanym przez organ. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność obu decyzji administracyjnych lecz nie rozpoznawał merytorycznie wniosku A. K. o wznowienie postępowania, gdyż jak zauważył, przed rozpoznaniem tego wniosku przez organ, sąd nie mógł wypowiadać się w kwestiach merytorycznych, a także co do zarzutów skargi kwestionujących dotychczasowe stanowisko organu administracji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydane orzeczenie pozostawia otwartą sprawę rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie postępowania koncesyjnego. Natomiast A. K. z tego stwierdzenia niesłusznie wywodzi, iż otrzymała prawa strony w postępowaniu z jej wniosku o wznowienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy, orzeczono jak w sentencji.