II SA 3027/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Ases. WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: uchylenia w całości decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 1999 r. uchylającej koncesje na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych i umorzenia postępowania oddala skargę 6 II S.A. 3027/03 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 1999 r. PHU [...] T. K. z siedzibą w S. w związku z zaprzestaniem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego samochodami [...] nr rej. [...],[...] nr rej. [...] i [...] nr rej. [...] wnosił, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego ( Dz. U. Nr 106, poz. 677 ze zm.) o przeniesienie uprawnień wynikających z koncesji nr [...], nr [...] i nr [...] na przedsiębiorcę E. sp. z o.o. w T. Wniosek o przeniesienie uprawnień z koncesji wynikał ze zobowiązań finansowych jakie uprawniony miał w stosunku do spółki E. i na tą okoliczność zostało zawarte Porozumienie uprawnionego z koncesji ze spółką E. Porozumieniem tym T. K. zobowiązywał się do przeniesienia na rzecz spółki w/w koncesji. Decyzją z dnia [...] września 1999 r. Nr [...] Minister Transportu i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 155 kpa, powołując się na wniosek przedsiębiorcy, uchylił przyznane PHU [...] K. T. a wymienione wyżej koncesje. T. K. od decyzji tej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ponieważ spółka E. nie wypełniła w stosunku do niego zobowiązań. Minister Infrastruktury, jako następca prawny Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] czerwca 200 3r. Nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ administracji uznał, iż nie doszło do przejęcia przez spółkę E. w części a tym bardziej w całości działalności prowadzonej przez T. K. w zakresie transportu drogowego. Spółka E. nie wykazała, iż przejęła kontrakty, klientów, bazy czy know how od uprawnionego z koncesji. Zdaniem organu działalność gospodarcza wykonywana w zakresie transportu to zorganizowana całość, natomiast przejęcie dwóch ciągników siodłowych świadczy o nabyciu jedynie części składników majątkowych przedsiębiorstwa, a to za mało by stwierdzić przejęcie części działalności w zakresie transportu. Decyzja została doręczona T. K. i spółce E. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyła spółka E. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, art. 2 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz 1178 ze zm.) oraz art. 353 kc przez uznanie, że nie doszło do przejęcia od PHU [...] T. K. przez skarżącego działalności w zakresie transportu drogowego. Nadto skarżący zarzuca decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez nieuwzględnienie w sprawie jako dowodu porozumienia zawartego przez spółkę z T. K. Zdaniem spółki twierdzenie organu administracji, iż nie doszło do przejęcia działalności gospodarczej przez E. sp. z o.o. z uwagi na nie wykazanie, iż przejęci zostali klienci, kontrakty, bazy i know how, jest nadinterpretacją przepisów, a w szczególności art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 2.2 oraz art. 5 Prawa działalności gospodarczej. Decyzja nie uwzględniła specyfiki działania małych przedsiębiorstw, jakim jest PHU [...] T. K. Przedsiębiorca ten nie posiadał stałych klientów, kontraktów, bazy czy know how. W związku z tym traktowanie przez organ takiego przedsiębiorcy na równi z dużymi przedsiębiorstwami narusza art. 5 i art. 2.2 Prawa działalności gospodarczej przez odmawianie drobnemu przedsiębiorcy jego statusu. Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie Porozumienia zawartego przez spółkę z T. K. Porozumienie to wyraźnie wskazuje na przejęcie części działalności transportowej i jego nieuwzględnienie narusza, zdaniem skarżącego, zasadę swobody zawierania umów wyrażoną w art. 353 kc. W związku z powyższym skarżący uważa, iż zaskarżona decyzja naruszając zasadę praworządności i powoduje brak zaufania do organów administracji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, sprowadzające się do stwierdzenia, iż między spółką a przedsiębiorstwem T. K. nie doszło do przejęcia działalności transportowej także na podstawie wymienionego w skardze Porozumienia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć co następuje; Skarżący powołując się na Porozumienie zawarte z T. K. wywodzi z tego faktu wniosek, iż doszło pomiędzy spółką i T. K. do przejęcia przez spółkę działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego dotychczas wykonywanej przez T. K. Spółka zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Należy wskazać, iż w dacie zawarcia Porozumienia ([...] czerwca 1999 r.) przepis ten nie funkcjonował bowiem ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i powyższy przepis został uchylony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 211, poz. 2050) która weszła w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. Jak wynika z powyższego spółka nie mogła opierać Porozumienia na nieistniejącym w dacie jego zawarcia przepisie. Można zasadnie przyjąć, iż strony Porozumienia miały na uwadze funkcjonujący wówczas przepis art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677) pozwalający na przeniesienie uprawnień wynikających z koncesji. W skardze powołano się na ogólny przepis o zobowiązaniach (art. 353 kc), jako podstawę skargi. Przepis ten dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy dłużnikiem i wierzycielem i nie odnosi się do stosunków administracyjnych a w zakresie rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, gdyż jest poza sporem i także zainteresowaniem Sądu causa stanowiąca podstawę zawarcia przedmiotowego Porozumienia. Zdaniem Sądu organy administracji nie zaprzeczały posiadaniu przez T. K. przymiotu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Tym samym zarzut złamania w zaskarżonej decyzji przepisów art. 2 ust. 2 i art. 5 wymienionej ustawy jest nieuzasadniony. Zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegającego na nieuwzględnieniu w sprawie jako dowodu Porozumienia nie jest trafny. Jak wynika z akt sprawy dokument ten znajdował się w posiadaniu organu administracji i był przedmiotem analizy. Jednakże organ uznał, iż jest on jedynie dowodem przeniesienia prawa do składników (rzeczy) wchodzących w skład przedsiębiorstwa T. K. a nie dowodem przejęcia jego działalności. Przechodząc do oceny stanu faktycznego i prawnego należy wskazać, iż wniosek złożony przez T. K. dotyczył przeniesienia uprawnień wynikających z koncesji i opierał się na art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, który stanowił: "Minister Transportu i Gospodarki Morskiej może, na wniosek przedsiębiorcy, przenieść uprawnienia wynikające z koncesji w razie: (...) 3) przejęcia przez innego przedsiębiorcę w całości lub w części działalności w zakresie międzynarodowego transportu drogowego" – ustawa ta uchylona została z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawą o transporcie drogowym, która weszła w życie z powyższą datą. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 (uchylony ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 27 grudnia 2003 r. – Dz. U. Nr 211, poz. 2050) ustawy o transporcie drogowym stanowiły: "1. Licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie: 3) przejęcia przez innego przedsiębiorcę w całości lub w części działalności w zakresie transportu drogowego od przedsiębiorcy posiadającego licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3". Powyższe zapisy obu aktów normatywnych jednoznacznie wskazują, iż przeniesienie uprawnień z licencji (dawnych koncesji) było możliwe przede wszystkim w skutek przejęcia działalności gospodarczej, na wykonywanie której te uprawnienia zostały udzielone. Działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy Prawo działalności gospodarczej to zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2 ust. 1 w/w). Natomiast przedsiębiorcą w myśl tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 w/w ustawy). T. K. w wykonaniu zobowiązań finansowych wobec skarżącego zobowiązał się Porozumieniem przenieść na jego rzecz "aktywa" w postaci ciągników siodłowych oraz licencji. Spółka nie przejęła wszystkich owych "aktywów" przez co należy rozumieć, podobnie jak wykazał to T. K. w swoim odwołaniu, iż nie wykonała Porozumienia. Należy także wskazać, iż T. K. przez zawarcie Porozumienia nie utracił przymiotu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej – nie wyrejestrował swojej działalności. Powyższego dowodzą także zapisy Porozumienia zawarte w punktach od 11 do 14. Zapisy te stanowią: 11. Dłużnikowi zostaną oddane w dzierżawę pojazdy przejęte przez Wierzyciela. 12. Dłużnik pojazdami tymi będzie wykonywał usługi transportowe tylko i wyłącznie na rzecz Wierzyciela. 13. Wierzyciel będzie wypłacał należności Dłużnika z tytułu usług transportowych po potrąceniu w pierwszej kolejności swoich należności bieżących, a w następnej kolejności raty spłaty zadłużenia. 14. Dłużnik będzie mógł otrzymywać zaliczki na wykonywanie usług dla Wierzyciela. Z powołanych zapisów Porozumienia wynika jednoznacznie, iż T. K. miał wykonywać usługi transportowe na rzecz skarżącej spółki nie jako jej pracownik, czyli w jej imieniu, lecz jako przedsiębiorca dzierżawiący od spółki samochody. Tym samym nadal mógł prowadzić działalność gospodarczą we własnym imieniu w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa działalności gospodarczej, a jedynie działalność tą miał wykonywać na rzecz spółki (pkt 12 Porozumienia). Zobowiązanie przedsiębiorcy do wykonywania usług transportowych wyłącznie na rzecz spółki (pkt 12 Porozumienia) nie przekreślało faktu, iż nadal to on prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu. Zapis ten jednoznacznie o tym stanowi – "...będzie wykonywał usługi transportowe...". Koncesje będące przedmiotem Porozumienia zostały udzielone na nazwisko T. K. i pojazdy w nich wymienione, a nie na firmę skarżącego. Tym samym przedsiębiorca pomimo zapisu w punkcie 6 Porozumienia – przeniesienie aktywów w tym prawa do koncesji – nadal pozostawał prawnym adresatem tych uprawnień a nie spółka. T. K. zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 1991 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 75, poz. 332 ze zm.) i ustawą z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677) – podstawy prawne udzielenia przedmiotowych koncesji – mógł świadczyć usługi transportowe, a więc wykonywać nadal działalność gospodarcza bowiem miał prawo do dysponowania pojazdami, na które opiewały koncesje – pkt 11 Porozumienia (miał prawo dzierżawy tych pojazdów). Dalsze dwa zapisy (pkt 13 i 14) Porozumienia także dowodzą, iż T. K. nadal pozostawał przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego albowiem zapisy te określają, iż otrzymywać będzie "z tytułu usług transportowych" należności, analogicznie jak otrzymywał je uprzednio świadcząc usługi transportowe na rzecz innych podmiotów z tą różnicą, że z należności tych spółka została upoważniona do potrącania swoich wierzytelności. Dokonując analizy materiału zgromadzonego w aktach sprawy oraz badając legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż Porozumienie stanowiące zasadniczy dowód skarżącego w sprawie, mogło stanowić podstawę do przejęcia (na określony czas – pkt 15 Porozumienia) na rzecz spółki jedynie pewnych składników przedsiębiorstwa T. K. lecz nie było przejęciem wykonywanej przez niego działalności w zakresie usług transportu drogowego. Tym samym należy stwierdzić, iż nie zostały spełnione ani warunki z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego ani warunki z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz nie narusza przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.