II SA 3073/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak, Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] W trakcie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę B. K. i A. K., uzyskali informację, że w dniu [...] czerwca 2000r. zostały naniesione zmiany w ewidencji gruntów, zmieniające status prawny działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (działka po odnowieniu ewidencji otrzymała nr [...], a obręb nr [...]). stanowiącej ich współwłasność z budowlanej (symbol "Bp") na leśną (symbol ,,Ls) bez ich wniosku. Zażądali wydania decyzji na podstawie której w ewidencji gruntów zmieniono rodzaj użytków i otrzymali kopię Decyzji [...] z dnia [...].12.1998r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nie zgadzając się z powyższym wpisem, który ich zdaniem zmieniał stan prawny działki złożyli wniosek z żądaniem sprostowania treści wpisu w ewidencji, poprzez przywrócenie dotychczasowego zapisu "Bp" w miejsce zapisu "Ls", opierając wniosek na podstawie art. 61 § 1 kpa w związku z art. 23 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), § 30 ust 3 rozporządzenia MGPiB oraz MRAGŻ z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 158, poz. 813). Podnosili, że w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącym ich działki i wydanym przez Urząd Gminy [...] w rubryce " rodzaj użytków " podano " grunty nie zabudowane ". Wypis sporządzono według stanu z dnia [...] grudnia 1999 r. Na wypisie znajdowała się adnotacja, że do dnia wykonania niniejszego wypisu z mapy /odry su, wyry su / nie wpłynęło zgłoszenie zmiany dotyczące danych objętych ewidencją. W wyrysie z mapy ewidencyjnej działki nr [...], wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydany przez Urząd Gminy, w rubryce " rodzaj użytków" wpisano symbol " Bp ". Na wypisie znajdowała się adnotacja tej samej treści, co na wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1999r. Dodatkowo wypis z dnia [...] kwietnia 2000r. zawierał zapis "Obręb znajduje się w trakcie odnawiania dokumentacji i kontroli klasyfikacji gruntów w związku z tym wykazane na mniejszym wypisie /wyrysie/ użytki i Masy mogą ulec zmianie." Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].12.2000 r. znak [...] odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 d oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 65 ust.2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 158, poz.813). Przedstawiając argumenty na podstawie których działka Skarżących została dnia [...] czerwca 2000r. zapisana jako Ls-VI organ powołał się dodatkowo na § 12, § 14 ust.l i 2 zał. nr 1 i § 22 ust.l do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz.98 z późn.zm.) stwierdzając w 1998r. istnienie na działce Nr [...] lasu. Mapa klasyfikacyjna gruntów była wyłożona do wglądu zainteresowanych na okres 7 dni w Urzędzie Gminy [...]. Sprawdzona klasyfikacja została zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] Burmistrza Gminy [...], a jej wyniki wniesione do operatu ewidencji gruntów zgodnie z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym wykreślenie z operatu ewidencji gruntów konturu klasyfikacyjnego Ls-VI dla działki nr [...], pozbawione jest podstaw prawnych i nie może być rozpatrywane w postępowaniu związanym z prowadzeniem ewidencji gruntów. Ponadto organ I instancji przytoczył zapisy obowiązującego (w dacie wydania decyzji) planu zagospodarowania przestrzennego i poinformował, że ze względu na sposób zagospodarowania działki nr [...] i jej położenie w strefie ochronnej [...] Parku Krajobrazowego oraz na funkcję jaką jej wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogła i nie może być w operacie ewidencji gruntów oznaczona symbolem - "Bp" -jako zurbanizowany teren niezabudowany. W odwołaniu od tej decyzji B. K. i A. K. domagali się jej zmiany i orzeczenia o przywróceniu wpisu działki budowlanej "Bp z działki leśnej "Ls" ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wywodzili , iż zmiana stanu prawnego działki z budowlanej na leśną jest ograniczeniem prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów w § 1 stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, tymczasem ich działka w momencie przeprowadzania klasyfikacji nie miała statusu lasu była budowlana a zatem nie mogła być objęta gleboznawczą klasyfikacją nie wspominając o zmianie tym trybem rodzaju jej użytków. Obowiązujące przepisy nie przewidują aktualizacji klas bonitacyjnych gruntu na działkach budowlanych. Zmiana rodzaju użytków z rolnych lub budowlanych na leśne musi być uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego, określającym granice obszaru podlegającego zalesieniu, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ponieważ plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. [...] nie przewiduje terenu działki pod zalesienie gmina nie mogłaby wydać stosownej decyzji, gdyż brak podstaw prawnych do zmiany rodzaju użytków na tym obszarze. Ponadto taka zmiana może być dokonana tylko w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej - co wynika z treści art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 3 pkt. 1 lub 2 ustawy o lasach, której to decyzji gmina nigdy nie wydała Z tych względów zmiana treści wpisu do ewidencji, poprzez wpisanie dla działki nr [...] z obrębu [...] jako rodzaju użytków "Ls", została dokonana z rażącym naruszeniem prawa. Działka nie służyła i nie służy do produkcji leśnej, na obrzeżach działki rosną nie pielęgnowane samosiejki, a na sąsiednich działkach wybudowano domy. W ocenie stron nieprawdziwym jest zawarte w decyzji twierdzenie, że plan zagospodarowania przestrzennego m. [...] przeznacza teren naszej działki pod zalesienie. Nie ma w nim takich postanowień dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa działka, opisuje on natomiast ogólnie tereny [...] i [...] tymczasem działka stron położona jest na obszarze [...] przy ul. [...]. Nadużyciem jest powołanie się przez Burmistrza na przepisy §12 i 14 oraz 22 Zarządzenie Ministrów RiGŻ oraz GK z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów, utrzymanego w mocy § 65 ust.2 rozporządzenia MPGPiB oraz RiGŻ w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Treść § 65 ust.2 wyraźnie stanowi, że do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych rozporządzeniem do istniejących operatów ewidencji gruntów stosuje się przepisy Zarządzenia z 20.02.1969 co oznacza, że na podstawie art. 65 ust. 2 ww. rozporządzenia zastosowanie mogłyby mieć wyłącznie przepisy dot. operatu ewidencyjnego (rozdziału IV zarządzenia), a nie przepisy dot. zmiany rodzaju użytków i statusu prawnego nieruchomości. W/w rozporządzenia z dnia 17.12.1996r przestało obowiązywać z dniem 1.01.1999r. stąd moc straciły i przepisy zarządzenia a więc na pewno nie obowiązuje ono aktualnie. Ponadto strony wskazały m.in. na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6.10.1999r. sygn. Akt II S.A. 808/99, w którym sąd ten stwierdził, że "nie ma wątpliwości, że orzeczeniem klasyfikacyjnym nie można przekształcić charakteru prawnego działki np. z działki budowlanej na leśną." Stanowisko to potwierdza także inne orzeczenie NSA w wyroku z dnia 03.11.1998r. sygn. Akt II S.A. 1381/98, iż zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są czynnościami materialno technicznymi i nie mają charakteru orzeczeń w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 ustawy z 1989r prawo geodezyjne i kartograficzne. W razie zaistnienia pomyłki polegającej na wykazaniu klasy gruntu wyłączonego spod obowiązku obejmowania go klasyfikacją (działka była przemysłową) błąd prostuje się decyzją. Zatem w ocenie stron zmiana rodzaju użytków ich działki we wpisie do ewidencji gruntów (z budowlanej na leśną) została dokonana bezprawnie i jest urzędniczą samowolą Burmistrza Gminy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Pani B. K. i Pana A. K. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał za uzasadnioną odmowę dokonania zmiany w ewidencji gruntów wprowadzającej dla działki ewidencyjnej nr [...] zapisanej w pozycji rejestrowej nr [...] obrębu nr [...] zapis "Bp" w miejsce "Ls-V. Podnosił, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno - deklaratoryjny. Nie tworzy nowych stanów prawnych i nie decyduje o charakterze gruntów. Ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem obejmującym m. innym informacje dotyczące gruntów - ich położenia granic, rodzajów użytków oraz ich klas gleboznawczych. Informacje zawarte w ewidencji gruntów muszą pochodzić z prawem określonych źródeł. Tak więc jakikolwiek wpis w ewidencji gruntów musi mieć oparcie w stosownych dokumentach prawnych i geodezyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów ma obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów oraz obowiązek przestrzegania prawidłowości (pod względem formalnym i merytorycznym) dokonanych wpisów w operacie ewidencyjnym, a zapis użytku "Bp" w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Pani B. K. i Pana A. K., był nieprawidłowy. Przedmiotowy grunt objęty został gleboznawczą klasyfikacją gruntów w 1976 i 1998 roku, obie ww. klasyfikacje zakończone były decyzjami z [...].11.1976 r. i z [...].12.1998 r. Stosownie do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - prawomocne orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników tej klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. W operacie ewidencyjnym powinien więc być wykazany użytek "Ls-VI" i zapis ten jest prawidłowy. Dodać przy tym trzeba, że o charakterze działki nie decydują zapisy dotyczące użytków gruntowych lecz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się wypis z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...], który określa nieruchomość Pani B. K., i Pana A. K. jako nieruchomość położoną w obszarze funkcjonalnym [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie występuje zgodność wykazanego w obecnie funkcjonującej ewidencji gruntów użytku gruntowego z zasadą systemu klasyfikacji gleb i zaliczaniem gruntów do poszczególnych użytków zawartą w obowiązujących przepisach. Zapis w ewidencji gruntów jest więc poprawny merytorycznie i brak jest podstaw do jego zmiany. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani B. K. i Pan A. K. domagali stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, bądź ich uchylenia. Podnosili argumenty zawarte w odwołaniu. W szczególności to, że zmiana rodzaju użytków z rolnych lub budowlanych na leśne musi być uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego. Dla [...] nie ma natomiast planu zagospodarowania przestrzennego. Otrzymali decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2000r. stwierdzającą, że działka ma charakter budowlany, której kopię złożyli do akt. Podnosili na rozprawie, iż wygrali przed NSA sprawę o pozwolenie na budowę i dom jest już wybudowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas, iż wpis "Bp" był nieprawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) -sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też narusza art. 7 d oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 65 ust.2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 158, poz.813), wskazane jako podstawa materialno-prawna decyzji. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 P.p.s.a. W ocenie Sądu skardze, analizowanej pod kątem naruszenia prawa - nie można odmówić słuszności, bowiem wskazany przepisy - nie może być stosowane w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego i wbrew zasadom postępowania administracyjnego. w [...] Ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny. 1999.03.04 wyrok NSA II SA 17/99 LEX nr 46214 Zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej; ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny. Zauważyć zatem należy, że informacje na które powołuje się organ w zaskarżonych decyzjach decyzji co do położenia w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, co do występowania na działce zieleni leśnej - stały się podstawą do wydania decyzji Nr [...] o z dnia [...] kwietnia 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym dokumencie określono rodzaj użytków spornej działki na "Bp", mimo istniejącej klasyfikacji gleboznawczej. W tej sytuacji zmiana charakteru użytków z "Bp" na "Ls-VI" dwa miesiące później spowodowała przekształcenie charakteru prawnego działki z budowlanej na leśną, co w ocenie Sadu nastąpiło bez podstawy prawnej. Podnieść bowiem należy, że na terenie [...] nie ma Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, wobec jego wygaśnięcia. Istnieje jedynie ogólny dla miasta [...] i na jego podstawie Skarżący otrzymali warunki zabudowy. W tej sytuacji zastosowany tryb zmiany klasy gruntów nie miał zastosowania. O ile bowiem organ uważał, że zaistniała pomyłka w ewidencji, polegającej np. na błędnym wpisaniu klasy gruntów lub wykazania klasy gruntu wyłączonego spod obowiązku obejmowania go klasyfikacją, błąd prostuje się decyzją ostateczną (§ 72 i 64 ust. 2-3 zał. do zarządzenia z 20 lutego 1969 r.) Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 1998.11.03 sygn. II SA 1381/98 ( LEX nr 41306) Jest to odmienna co do procedury i istoty regulacja w stosunku do art. 113 § 1 kpa, która umożliwia stronie ochronę jej interesów w postępowaniu administracyjnym i sądowym, wykorzystaną przez skarżących w tej sprawie Ponieważ zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Sąd uchylił obie decyzje, a zważywszy, że z zaskarżonymi decyzjami nie wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, bezprzedmiotowe było orzekanie w trybie art. 152 P.p.s.a.