II SA 3097/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA. Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi "D." Spółka Akcyjna w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. 2. zasadza od Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych na rzecz skarżącego "D." Spółka Akcyjna w W. kwotę 5.000 zł (pięć tysięcy) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę 7.200 zł (siedem tysięcy dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej "[...]" Spółka Akcyjna, zwanego dalej "[...] ", z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie nabycia przedsiębiorstwa wyrażono zgodę na nabycie przez S. Spółka z o.o. w W., za kwotę nie wyższą niż [...] zł. W dniu [...] lipca 1999 r. została zawarta umowa sprzedaży wyżej wymienionego przedsiębiorstwa. W świetle postanowień aktu notarialnego akcjonariuszami (wspólnikami) obu stron umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 55 k.c, są C. Spółka Akcyjna oraz W. Spółka Akcyjna. Ustalono cenę sprzedaży na kwotę [...] zł. Zgodnie z umową cena zostanie zapłacona wekslami płatnymi za okazaniem. W tym celu [...] wystawi weksle na łączną kwotę [...] zł, zaś kwota nadwyżki ponad uzgodnioną cenę zostanie zapłacona przelewem. Przejęcie nabytego przedsiębiorstwa nastąpiło protokołem z dnia [...] lipca 1999 r. W następstwie kontroli przeprowadzonej w [...] w dniu [...] sierpnia 2001 r. przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi organ ten wszczął przeciwko [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 204 ust. 7 zd. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 139, poz. 934 ze zm.). W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie omawianego zdarzenia, w razie nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, Urząd Nadzoru może nałożyć na kontrolowany podmiot karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł. W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, Urząd Nadzoru może nałożyć karę pieniężną bezpośrednio po ich stwierdzeniu. Decyzją Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 204 ust. 7 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, nałożono na [...] karę pieniężną w kwocie 250.000 zł. Według ustaleń Urzędu Nadzoru, nabywając przedsiębiorstwo S. sp. z o.o., [...] rażąco naruszyło przepis art. 29 ust. 1 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem przedsiębiorstwa towarzystwa jest wyłącznie tworzenie i zarządzanie funduszami oraz ich reprezentowanie wobec osób trzecich. Wyłącznie towarzystwo jest uprawnione do prowadzenia takiej działalności. Stąd, jak podkreślono, nabycie przez [...] przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c, w skład którego weszły wszystkie składniki materialne i niematerialne, w tym również prawa i obowiązki wynikające z umów i innych czynności prawnych dokonanych przez spółkę S. w ramach prowadzenia przedsiębiorstwa, rażąco naruszało przepis art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Nabycie przedsiębiorstwa nie mieści się bowiem w przedmiocie działalności [...]. Według Urzędu Nadzoru składnikami nabytego przedsiębiorstwa są nie tylko prawa, ale również zobowiązania i obciążenia, związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, a czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. obejmuje wszystko, co wchodzi w jego skład, chyba że co innego wynika z treści czynności albo z przepisów szczególnych. W umowie sprzedaży przedsiębiorstwa S. znajdują się zapisy stanowiące o przejściu na [...] obowiązków wynikających z umów i innych czynności prawnych dokonanych przez S. sp. z o.o. w ramach prowadzenia przedsiębiorstwa oraz zobowiązań wobec osób trzecich, w tym Skarbu Państwa. W ocenie Urzędu Nadzoru przedmiot przedsiębiorstwa spółki S. nie obejmował czynności umożliwiających prowadzenie przez [...] ustawowej działalności, ale świadczenie dla osób trzecich usług w zakresie konsultingu, szkoleń, doradztwa, reklamy, marketingu, organizacji i zarządzania sieciami sprzedaży, pośrednictwa, w tym w szczególności działalności agencyjnej i akwizycyjnej. [...] nabywając składniki majątku spółki S., zwłaszcza należące do niej ruchomości (samochody, sprzęt komputerowy i biurowy, programy komputerowe), dokonało nabycia przedmiotów będących niewątpliwie środkami zarządzania funduszem, związanych z przedmiotem nabycia towarzystwa. Jednakże nabycie przez [...] od spółki S. całości składników, nie wyłączając zobowiązań i obciążeń spółki C., nie mieści się już w zakresie pojęcia zarządzania funduszem. Ponadto, zdaniem Urzędu Nadzoru, wystawiając weksle własne na łączną kwotę [...] zł [...] rażąco naruszyło przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Stosownie do tego przepisu towarzystwo nie może udzielać pożyczek, gwarancji i poręczeń, z wyjątkiem pożyczek z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Fakt naruszenia przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy nie budzi wątpliwości Urzędu Nadzoru, gdyż [...] nie kwestionowało faktu wystawienia weksli i pozostawania przez okres ponad 2 lat dłużnikiem wekslowym. Celem wspomnianego przepisu jest zabezpieczenie aktywów towarzystwa emer-talnego przed niebezpieczeństwem narażenia na niespodziewany spadek kapitałów własnych i kapitałów [...] poniżej wymaganego prawem minimum. Właśnie powstawanie zobowiązań krótko i długoterminowych, o których mowa w treści art. 50 cytowanej ustawy, mogłaby spowodować sytuację, w której [...] byłoby narażone na spadek kapitałów własnych lub nawet na postawienie w stan upadłości. Cechą gwarancji, rozumianej jako zobowiązanie się osoby trzeciej za zobowiązanie dłużnika wobec wierzyciela, jest to, że zobowiązanie to ma abstrakcyjny prawny (tj. niezależny od przyczyny zobowiązania). Podobnie zobowiązanie wekslowe ma charakter abstrakcyjny, czego konsekwencją jest możliwość przeniesienia praw z weksla w drodze indosu wekslowego. Zdaniem Urzędu Nadzoru wystawione przez [...] weksle własne, płatne na zlecenie S. sp. z o.o., pełniły funkcję środków gwarantujących wyrównanie zobowiązań płatniczych [...], tj. ceny nabycia przedsiębiorstwa, będąc jednocześnie "surogatem pieniądza". Wystawiając weksle własne na rzecz S. sp. z o.o., które później zostały indosowane na udziałowców [...], stało się ono (z samej istoty weksla) gwarantem wypłaty sum wekslowych, na jakie były wystawione ww. weksle własne. Udzielona przez [...] gwarancja wypłaty sum wekslowych, jak to podkreślił Urząd Nadzoru, nie występuje w swej czystej postaci (opartej na instytucji przekazu), gdyż wystawiło ono weksle własne, a nie akceptowało weksli trasowanych. Występując jako wystawca weksla własnego, a nie wystawca i trasat weksla trasowanego (o czym mowa w przepisie art. 3 prawa wekslowego), [...] skumulowało niejako funkcje gwaranta wykonania tego zobowiązania i dłużnika. Cechą charakterystyczną weksla własnego jest brak trasata, jednak jego funkcję w zobowiązaniu, a zwłaszcza odpowiedzialność z tytułu zapłaty weksla, przejmuje wystawca weksla własnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 104 prawa wekslowego odpowiedzialność wystawcy wekslu własnego jest taka sama, jak akceptanta wekslu trasowanego. Z powyższych względów [...], poprzez wystawienie weksli własnych na rzecz S. sp. z o.o., stało się dłużnikiem głównym zobowiązania wekslowego, odpowiadającym na mocy przyrzeczenia bezwarunkowo i zagwarantowało tym samym zapłacenie sum wekslowych na łączną kwotę [...] zł "na zlecenie" spółki S. lub innych osób fizycznych lub prawnych posiadających legitymację bierną z weksla. Gwarancja udzielona przez [...], jako dłużnika głównego, wynika z charakteru prawnego zobowiązania wekslowego, które ma charakter gwarantujący wykonanie zobowiązania podstawowego, w tym przypadku zapłatę ceny kupna przedsiębiorstwa od spółki S. Weksel sam przez się jest instrumentem prawnym gwarantującym i zabezpieczającym zapłatę należności pieniężnej. W ramach wekslowej struktury obligacyjnej wyróżnić można zobowiązanie podstawowe oraz zobowiązania gwarancyjne. Wystawiając weksle własne, [...], jako wystawca, przeniosło na spółkę S., tj. wierzyciela prawa wynikające z zobowiązania podstawowego, ale także prawa z tytułu zobowiązań gwarancyjnych. Jedną z podstawowych funkcji weksla (obok funkcji zabezpieczającej), a zwłaszcza weksla własnego, jest funkcja gwarantująca wypłatę sumy wekslowej. Organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA 85/00. W świetle tego wyroku przez dopuszczenie się nieprawidłowości stanowiących przesłankę ukarania powszechnego towarzystwa emerytalnego karą pieniężną, należy rozumieć naruszenie prawa albo statutu tego towarzystwa lub statutu zarządzanego funduszu emerytalnego. Ponadto w uzasadnieniu do tego samego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny definiuje pojęcie rażących nieprawidłowości: "Rażący to tyle co: rzucający się w oczy, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny albo też bardzo duży". Administracyjna odpowiedzialność, w świetle cytowanego wyroku, na który powołał się Urząd Nadzoru, ma charakter obiektywny, nieuzależniony od skutków działań polegających na naruszeniu przepisów prawa. I tak, przepis art. 204 ust. 7 powołanej ustawy nie wiąże odpowiedzialności administracyjnej ze skutkami niedozwolonego działania - np. konkretnym uszczerbkiem albo konkretnym niebezpieczeństwem powstania takiego uszczerbku. Zdaniem Urzędu Nadzoru naruszenie art. 50 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych ma charakter rażący z uwagi na rozmiar udzielonej spółce S. gwarancji zapłacenia sumy wekslowej. Suma, na jaką zostały wystawione przedmiotowe weksle własne, wynosząca [...] zł, jest kwotą bardzo wysoką. W tej sytuacji nałożona w wysokości 250.000 zł kara, oprócz celu represyjnego, spełnia także swój cel prewencyjny. Jej nałożenie zmusi [...] do prawidłowego funkcjonowania w przyszłości i powstrzymania się od popełniania podobnych deliktów administracyjnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] zarzuciło w szczególności naruszenie art. 29 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Według [...] błędnie zakwalifikowano nabycie przez niego wspomnianego przedsiębiorstwa z faktycznym prowadzeniem działalności objętej przedmiotem tego przedsiębiorstwa, a więc jakoby realizowanej obok ustawowej działalności [...]. Natomiast, jak podkreślono, w odniesieniu do nabytego przedsiębiorstwa zakres faktycznie prowadzonej działalności sprowadzał się wyłącznie do czynności związanych z uruchomieniem działalności [...]. Rozpoznając ponownie sprawę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], utrzymując w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2001 r., w całej rozciągłości podtrzymała swą dotychczasową argumentację. Jak podkreśliła, rażące nieprawidłowości w działalności [...] polegały na prowadzeniu działalności niemieszczącej się w jego działalności. W szczególności przedmiotem przedsiębiorstwa spółki S. nie było dokonywanie czynności umożliwiających prowadzenie działalności [...], ale świadczenie dla osób trzecich usług w zakresie konsultingu, szkoleń, doradztwa, reklamy, marketingu, organizacji i zarządzania sieciami sprzedaży, pośrednictwa, w tym w szczególności działalności agencyjnej i akwizycyjnej. Komisja Nadzoru dokonała rozróżnienia pomiędzy przedmiotem działalności [...] a środkami, jakie mogą służyć do realizacji tego celu, w związku z czym nie kwestionując samej możliwości zawierania przez [...] umów, które są związane z przedmiotem jego działalności - zarządzaniem funduszem. I tak, [...] może nabywać przedmioty i rzeczy służące realizacji celu przedmiotu jej działalności. Jednakże już nie może nabywać przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 551 k.c, jako zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych, ponieważ nie mieści się to w przedmiocie działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego. Nie podzieliła stanowiska [...], że można nabywać przedsiębiorstwo, w rozumieniu art. 551 k.c, jeśli nie zmienia to przedmiotu jego działalności. Taki pogląd [...] jest, zdaniem Komisji Nadzoru, niezgodny z prawem. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy było prowadzenie przez nabyte przedsiębiorstwo faktycznej działalności na rzecz [...]. Co prawda w świetle informacji udostępnionych przez [...] przedsiębiorstwo S. prowadziło wyłącznie działalność na rzecz [...]. Jednakże, co sama przyznała Komisja Nadzoru, nie jest ona w stanie określić czy wszystkie działania podejmowane przez przedsiębiorstwo S. były rzeczywiście prowadzone na rzecz mającego powstać w przyszłości [...], tym bardziej gdy w umowie spółki S. nie były zawarte jakiekolwiek informacje w tym przedmiocie. Wyłączny charakter działalności, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, oznacza zakaz podejmowania przez [...] innego rodzaju działalności gospodarczej. Zatem, nabycie składników majątku spółki S., obejmujące także jej zobowiązania, nie mieści się w zakresie pojęcia zarządzania funduszem. Komisja Nadzoru powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2000 r. sygn. akt II SA 1915/99, w świetle którego przepis art. 29 cytowanej ustawy, określający przedmiot przedsiębiorstwa towarzystwa, jest przepisem mającym na celu eliminację działań konkurencyjnych towarzystwa względem działalności związanej z działalnością funduszu, zwłaszcza inwestycyjną. Według tego orzeczenia, co podkreśla, jednorazowość dokonanej przez towarzystwo transakcji nie uniemożliwia stwierdzenia naruszenia przez nie przepisu art. 29 ustawy. Zdaniem zaś Komisji Nadzoru nabycie przedsiębiorstwa od spółki S. nie mieściło się w przedmiocie [...], w rozumieniu art. 29 ustawy. W świetle wyżej powołanej decyzji rażącą nieprawidłowością ze strony [...] było udzielenie gwarancji zapłaty ceny nabywanego przedsiębiorstwa, poprzez wystawienie weksli na łączną kwotę [...] zł. Zaakcentowała pełnienie przez weksel różnych funkcji (kredytowe, obiegowe, gwarancyjne, pożyczkowe, zabezpieczające, kaucyjne). Weksel może również pełnić funkcje instrumentu zabezpieczenia wierzytelności typu osobistego lub też jako środek wyrównywania zobowiązań płatniczych. W przedmiotowej sprawie weksle wystawione przez [...] pełniły funkcje płatnicze, obiegowe, zabezpieczające i gwarancyjne. Wprawdzie, co słusznie podnosi [...], że w przypadku zapłaty ceny nabycia przedsiębiorstwa S. wykorzystana została funkcja płatnicza weksla, jednakże [...] nie zauważa pełnienia przez weksla także i innych funkcji. Dotyczy to w szczególności funkcji obiegowej weksla, gdyż zostały one w drodze indosu przeniesione na udziałowców [...] S., a także funkcji zabezpieczającej i gwarantującej dokonanie przez [...] zapłaty sumy wekslowej. Komisja Nadzoru ponownie podniosła, że wstawiając weksle własne na rzecz spółki S., które później zostały indosowane na jej udziałowców, [...] stało się gwarantem wypłaty sum wekslowych, na jakie były wystawione ww. weksle własne. Gwarancja, jakiej udzieliło [...] wystawiając przedmiotowe weksle, wynikała z samego charakteru weksla. Weksel jest gwarancją zabezpieczającą przyszłą wypłatę lub wpłatę, czyli pełni w ten sposób funkcję gwarancyjną osoby uczestniczącej w stosunku wekslowym. W ramach funkcji gwarancyjnej wyróżnia się funkcję gwarancyjną zewnętrzną i wewnętrzną. Gwarancja zewnętrzna weksla polega na tym, że weksel służy do zabezpieczenia przyszłych płatności. Natomiast gwarancja wewnętrzna weksla przejawia się tym, że w wekslu można umieścić poręczenie będące w istocie zabezpieczeniem wypłacenia sumy wekslowej. [...] poprzez wystawienie weksli własnych na rzecz spółki S., stało się dłużnikiem głównym zobowiązania wekslowego, odpowiadającym na mocy przyrzeczenia bezwarunkowo i zagwarantowała tym samym zapłacenie sum wekslowych. Komisja Nadzoru nie podzieliła stanowiska [...], w świetle którego każda gwarancja, przyjmując nawet bardzo szeroki zakres semantyczny tych pojęć, charakteryzuje się przyjęciem na siebie przez gwaranta odpowiedzialność za dług osoby trzeciej. Zdaniem Komisji Nadzoru w skład zakresu semantycznego pojęcia gwarancji wchodzi również roszczenie z art. 577 k.c, które nie jest bynajmniej przyjęciem przez gwaranta na siebie odpowiedzialność za dług osoby trzeciej. Stosownie do art. 577 § 1 w wypadku gdy kupujący otrzymał od sprzedawcy dokument gwarancyjny co do jakości rzeczy sprzedanej, poczytuje się w razie wątpliwości, że wystawca dokumentu (gwarant) jest obowiązany do usunięcia wady fizycznej rzeczy lub do dostarczenia rzeczy wolnej od wad, jeżeli wady te ujawnią się w ciągu terminu określonego w gwarancji (§1). Jeżeli w gwarancji nie zastrzeżono innego terminu, termin wynosi jeden rok licząc od dnia, kiedy rzecz została kupującemu wydana (§2). W tym przypadku gwarancja stanowi zapewnienie, że dana rzecz jest dobrej jakości, a w wypadku wystąpienia wady w toku zgodnej z przeznaczeniem eksploatacji, zostanie ona usunięta przez naprawę lub będzie dostarczona rzecz wolna od wad. Zatem, zdaniem Komisji Nadzoru, odpowiedzialność dającego gwarancję obejmuje zwykłe funkcjonowanie rzeczy, a nie przyjmowanie odpowiedzialność za dług osoby trzeciej. Tylko określone podmioty, wskazane w przepisach szczególnych, co podkreśla Komisja Nadzoru, mogą udzielać gwarancji bankowych czy ubezpieczeniowych. Stąd nie było zamiarem organu nadzoru zrównywanie normatywnego wzorca gwarancji, zawartego w art. 50 ustawy, z gwarancją bankową czy ubezpieczeniową. Zdaniem Komisja Nadzoru pomiędzy instytucją poręczenia i instytucją gwarancji istnieją zasadnicze różnice polegające między innymi na tym, że istnieje normatywny wzorzec instytucji poręczenia (art. 876 § 1 k.c). Stosownie do tego przepisu przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Również na podstawie przepisów prawa wekslowego (art. 30 ustawy prawo wekslowe z 28 kwietnia 1936 r.; Dz. U. Nr 37, poz. 282) ustawodawca polski wyraźnie wskazuje, jakie zobowiązanie jest poręczeniem wekslowym. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] w pierwszej kolejności zarzuca w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ust. 1 powołanej ustawy. Powołując się na swe wyjaśnienia złożone w postępowaniu administracyjnym akcentuje, iż celem powołania przez jej akcjonariuszy spółki S. było podjęcie działań przygotowawczych dla uruchomienia przyszłej działalności [...]. W trakcie swojej działalności spółka S. podejmowała, w ramach swojego przedmiotu działalności, działania wyłącznie skierowane na rzecz mającego powstać w przyszłości D. I tak, w trakcie swojej działalności S. m.in.: stworzyła we własnym zakresie programy komputerowe, opracowała na rzecz D. koncepcję prowadzenia sprzedaży, opracowała projekty materiałów reklamowych, logo D., kampanii reklamowej dla D., formularzy, broszur, itp., przygotowała standardy wyposażenia i zachowania przedstawicieli handlowych D., przygotowała strukturę departamentu sprzedaży D., podział regionalny, ilość biur, zagadnienia logistyczne, itp., przeprowadziła badania rynkowe, dokonała rekrutacji i przeszkolenia przyszłych pracowników D., zorganizowała komórkę przygotowaną do pełnienia funkcji agenta transferowego. W konsekwencji, kupując przedsiębiorstwo S., [...], oprócz rzeczy i praw wchodzących w skład przedsiębiorstwa, nabyło również wartość ekonomiczną (goodwill) spółki. Zatem, zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, razem z nim nabyte przez [...], związane były z opisanymi powyżej działaniami przygotowawczymi do uruchomienia działalności [...] i są też ściśle związane z działalnością przez nią prowadzoną, a polegającą na zarządzaniu funduszem emerytalnym oraz jego reprezentowaniu wobec osób trzecich. Okoliczność, że określony w umowie spółki przedmiot działalności S. został sformułowany szerzej i nie wykluczał świadczenia usług na rzecz innych osób trzecich niż D., nie ma znaczenia dla sprawy, ponieważ S. takich usług na rzecz osób trzecich, innych niż [...], nie świadczyła. W konsekwencji w skład nabywanego przedsiębiorstwa S. wchodziły prawa i obowiązki związane wyłącznie z działaniami podejmowanymi na rzecz [...]. [...] polemizuje ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji jakoby już sama czynność nabycia przedsiębiorstwa naruszała art. 29 ustawy. Komisja Nadzoru nie rozróżnia bowiem związku zachodzącego między ustawowymi zadaniami (celami) [...] a podjętymi przez nią środkami ukierunkowanymi na ich realizację. Przepisy prawa nie dają podstaw do uznania, aby dokonanie przez [...] nabycia przedsiębiorstwa w omawianym celu było niedopuszczalne. Kwestia czy konkretny zakup istotnie służy realizacji przedmiotu działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego, czy też jest z punktu widzenia tego przedmiotu zbędny, może być oczywiście przedmiotem oceny, w tym również oceny dokonywanej przez Urząd Nadzoru w ramach jego uprawnień nadzorczych. Jednakże omawiana transakcja nie była kwestionowania przez organ według kryteriów celowości. Ponadto, jak podnosi [...], twierdzenie Komisji Nadzoru przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby [...] mogło nabywać przedmioty i rzeczy służące realizacji celu przedmiotu jej działalności, lecz nie mogła nabywać przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55l k.c, jako zespołu składników materialnych i niematerialnych przeznaczonych do realizacji określonych zadań gospodarczych, ponieważ nie mieści się to w przedmiocie działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Komisja Nadzoru nie przytoczyła żadnego przepisu prawa który uzasadniałby takie stanowisko. Natomiast przedsiębiorca, a takim jest również powszechne towarzystwo emerytalne, może realizować swoje cele gospodarcze za pomocą wszelkich środków, chyba, że zostały one zakazane. Z punktu widzenia [...] nabycie pojedynczych składników majątkowych lub nabycie tych samych składników majątkowych w formie przedsiębiorstwa stanowi kwestię czysto biznesową. Każda transakcja, niezakazana przez ustawę, dotycząca czy to nabycia pojedynczych składników majątkowych czy to nabycia kompleksu składników majątkowych w postaci przedsiębiorstwa, powinna być ocenia także z punktu widzenia gospodarności. W przypadku gdyby transakcja spowodowała szkodę członkom funduszu zarządzanego przez towarzystwo zastosowanie znajdzie przepis art. 48 ustawy. W świetle art. 48 ust. 1 tej ustawy towarzystwo odpowiada wobec członków funduszu za wszelkie szkody spowodowane niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem swych obowiązków w zakresie zarządzania funduszem i jego reprezentacji, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków jest spowodowane okolicznościami, za które towarzystwo nie ponosi odpowiedzialności i którym nie mogło zapobiec mimo dołożenia najwyższej staranności. Komisja Nadzoru nie zarzuca jednak [...] niegospodarności w związku z nabyciem przedsiębiorstwa S. [...] zarzuca również naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wskazuje na funkcje jakie pełni weksel, z których jedną z nich, mającą zastosowanie w niniejszej sprawie, jest funkcja płatnicza. I tak, w przypadku zapłaty ceny nabycia przedsiębiorstwa S., wykorzystana została jedynie funkcja płatnicza weksla albowiem nabywca (D.) zapłacił zbywcy znaczą część ceny ([...] zł) w ten sposób, iż wystawił weksle własne płatne za okazaniem na zlecenie zbywcy opiewające łącznie na sumę wekslową [...] zł. W żadnym wypadku w transakcji nabycia przedsiębiorstwa weksel wystawiony przez D. nie pełnił funkcji gwarancyjnej. Wbrew twierdzeniom Urzędu Nadzoru z punktu widzenia celu regulacji zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 3, którym jest ochrana majątku funduszu, każda gwarancja lub poręczenie, przyjmując nawet bardzo szeroki zakres semantyczny tych pojęć, charakteryzuje się tym, iż poprzez tę czynność prawną gwarant lub poręczyciel przyjmuje na siebie odpowiedzialność za dług osoby trzeciej. Gwarantowanie za dług własny (czyli w istocie zapewnienie, że się spełni obowiązek, który już istnieje i jest prawnie egzekwowalny) nie zwiększa zakresu zobowiązań zobowiązanego, gdyż bez tej "gwarancji" zobowiązany ma obowiązek świadczenia w tej samej kwocie. W przypadku zapłaty ceny wynikającej z umowy nabycia przedsiębiorstwa S. [...] w żadnym razie nie przyjęło na siebie odpowiedzialności za dług osoby trzeciej, albowiem cały czas odpowiadało tylko i wyłącznie za swój własny dług wynikający z umowy sprzedaży przedsiębiorstwa. Fakt, iż weksle zostały indosowane w żadnym razie nie zmienia prawnej natury odpowiedzialności [...]. W dalszym ciągu odpowiadało ono tylko i wyłącznie za własny dług z tą różnicą, że od momentu dokonania ważnego indosu ponosił odpowiedzialność wobec indosatariusza, a nie indosanta. Komisja Nadzoru, co podkreśla [...], przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia gwarancji, przytaczając treść przepisu art. 577 k.c. (gwarancja jakości towaru przy sprzedaży). Gdyby nawet przyjąć tak szerokie rozumienie gwarancji w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt. 3 ustawy (z czym skarżący się nie zgadza), to różni się ona zasadniczo od rozumienia gwarancji przez Komisję Nadzoru. Sprzedawca, udzielając gwarancji kupującemu, przyjmuje na siebie zobowiązanie do dodatkowego świadczenia. Tymczasem płacąc wekslem, zamiast np. gotówką, zobowiązany nie przyjmuje na siebie dodatkowego zobowiązania. Weksel pełni tu wyłącznie funkcję płatniczą. Przyjęcie odmiennego stanowiska Komisji Nadzoru prowadziłoby do wniosku, iż każdy dłużnik składając zapewnienie o wykonaniu swojego zobowiązania, staje się gwarantem wykonania tego zobowiązania. Takie stwierdzenie w sensie prawnym nie oznacza nic więcej jak to, że podmioty, które przyjęły na siebie prawnie skuteczne zobowiązania, złożyły tym samym zapewnienie ("gwarancję"), że je wypełnią. W ocenie [...] rozumienie pojęcia gwarancji przez Komisję Nadzoru jest sprzeczne z sensem i celem regulacji art. 50 cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma więc miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano powodem nałożenia na [...] kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 204 ust. 7 zd. 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych było: nabycie przez [...] przedsiębiorstwa (spółki S. ), co w ocenie Komisji Nadzoru naruszało przepis art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy, określający przedmiot działalności [...] wystawienie przez [...] weksla na pokrycie zapłaty ceny, w czym Komisja Nadzoru upatrywała naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zakazującego udzielania przez towarzystwo emerytalne pożyczek, gwarancji i poręczeń. Obie wskazane wyżej okoliczności, wbrew stanowisku zajętym w zaskarżonej decyzji, nie uzasadniają uznania ich za przejaw rażących nieprawidłowości po stronie [...], w rozumieniu art. 204 ust. 7 zd. 2 cytowanej ustawy, uzasadniających nałożenie kary pieniężnej bezpośrednio po ich stwierdzeniu, a więc bez wyznaczenia terminu na ich usunięcie. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 powołanej ustawy brak jest podstaw dla postawienia [...] zarzutu rażących nieprawidłowości w następstwie nabycia przez niego przedsiębiorstwa (spółki S.). W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, prawo nie zabrania towarzystwu emerytalnemu nabycia przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 55l k.c, a w każdym zaś razie w sytuacji, jeżeli potencjał gospodarczy nabywanego przedsiębiorstwa zostaje całkowicie wchłonięty na potrzeby realizacji przez towarzystwo emerytalne swych ustawowych zadań, o których mowa w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Stąd podważanie przez Komisję Nadzoru samej legalności nabycia przez [...] przedsiębiorstwa, zważywszy na brak istnienia w tej mierze odpowiedniego przepisu, który tym sposobem [...] miałoby naruszyć, czyni niezasadny stawiany zarzut naruszenia prawa, który uzasadniałby nałożenie na [...] kary umownej. Nie wytrzymuje przy tym krytyki stanowisko zajęte w zaskarżonych decyzjach, że legalne jest nabycie przez [...] środków materialnych niezbędnych dla realizacji jego ustawowych zadań, byleby nie nastąpiło to przy okazji nabycia przedsiębiorstwa. Nie bierze się tutaj pod uwagę, na co zresztą słusznie wskazuje [...], że wejścia w posiadanie niezbędnych środków materialnych, czy to w formie ich bezpośredniego zakupu w odpowiednich jednostkach handlowych, czy to w formie nabycia przedsiębiorstwa, w którym te środki materialne się znajdują, jest kwestią "czysto biznesową". Nabycie każdego mienia przez towarzystwo emerytalne, w tym także i przedsiębiorstwa, może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru, czy konkretny zakup istotnie służy realizacji przedmiotu działalności powszechnego towarzystwa emerytalnego, czy też z punktu widzenia tego przedmiotu jest zbędny, a także pod kątem, czy uzasadniony jest rozmiar zakupu. Jednakże, co już wyżej wskazano, Komisja Nadzoru nie stawia [...] zarzutu zbędności nabycia wspomnianego przedsiębiorstwa dla realizacji jego ustawowych zadań według kryteriów celowościowych. Ponadto, co wymaga też podkreślenia, Komisja Nadzoru nie wykazała, aby za pośrednictwem wspomnianego przedsiębiorstwa, po jego wchłonięciu przez [...], była prowadzona działalność gospodarcza na rzecz osób trzecich, a więc wykraczająca poza przedmiot działalności [...] (art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy). Jeżeli byłoby inaczej, to dowodami mogłyby być tutaj odpowiednie faktury, do których Komisja Nadzoru z łatwością by dotarła, gdyby taka działalność gospodarcza była rzeczywiście prowadzona. Podobnie wystawienie przez [...] weksli na pokrycie zapłaty ceny za nabyte przedsiębiorstwo, wbrew stanowisku Komisji Nadzoru, nie uzasadniało zarzutu naruszenia przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zakazującego udzielania przez towarzystwo emerytalne pożyczek, gwarancji i poręczeń. Powołany wyżej przepis, przynajmniej zasadniczo, z czym zresztą zgodzić się należy z [...], zakazuje dokonywania przez towarzystwo emerytalne czynności prawnych ukierunkowanych na przyjęcie na siebie odpowiedzialności za dług osoby trzeciej. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, gdyż wystawienie przez [...] weksli było związane z istnieniem długu (zapłaty ceny), za który [...] było osobiście odpowiedzialne. Komisja Nadzoru w ogóle nie dostrzega istoty umowy sprzedaży (art. 535 k.c), jako umowy wzajemnej w rozumieniu art. 487 § 2 k.c, gdzie ekwiwalentem kupującego ([...]) za nabytą rzecz jest zapłata ceny. Wystawienie weksla spełniało więc tutaj wyłącznie funkcję płatniczą - zapłatę ceny. Obszerne zaś rozważania Komisji Nadzoru na temat istoty weksla i pełnionych przez niego funkcji, zupełnie nieadekwatne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie uzasadniają zarzutu, iż w następstwie wystawienia weksla doszło do udzielenia przez [...] gwarancji, zakazanej przepisem art. 50 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Jak już wskazano Komisja Nadzoru powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uzasadnienia rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Jednakże sprawy wskazane w tych orzeczeniach dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Stąd orzecznictwo to nie może stanowić precedensu w niniejszej sprawie. Z powyższych względów nie zaszły okoliczności uzasadniające zarzut dopuszczenia się przez [...] rażących nieprawidłowości w nabyciu spółki S., w kontekście naruszenia art. 29 ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy, na potrzeby nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 204 ust. 7 zd. 2 tej ustawy. Z powołanych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do art. 152 p.s.a., stwierdzono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a.