II SA 3114/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Konrad Bonisławski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi W. Sp. jawna z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych na rzecz skarżącej spółki W. Sp. jawna z siedzibą w [...] kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych – działając na podstawie art. 28, art. 105, art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki W. spółka jawna z siedzibą w [...] (działającą obecnie pod firmą W. spółka jawna) od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] dotyczącej wyłącznia z produkcji 11,1024 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, wchodzących w skład oddziałów: [...],[...],[...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego S., umorzył postępowanie odwoławcze. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 30 września 2002 r. skarżąca spółka W. spółka jawna z siedzibą w [...] złożyła skierowane do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] pismo z dnia [...] września 2002 r., nr [...], zawierające wniosek o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów położonych w Nadleśnictwie S. na złożu piasków "[...]". Strona stwierdziła w piśmie, iż wniosek dotyczy następujących oddziałów leśnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o powierzchni ogólnej 296,97 ha. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł m.in., iż wnioskowane grunty objęte są zgodą Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 października 1990 r. na ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie spółka podniosła, iż po uzyskaniu stosownej decyzji DRLP o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej, wnioskodawca zamierza ubiegać się o wydzierżawienie gruntów leśnych pozostających w zarządzie Nadleśnictwa S. – leżących w obrębie złoża "[...]", tak aby możliwe było rozpoczęcie rozpoznania złoża i w dalszym etapie jego eksploatacja. Następnie w dniu 8 października 2002 r. do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wpłynęło pismo skarżącej spółki z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], w którym podmiot ten zwrócił się z wnioskiem o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów położonych w nadleśnictwie S. – "Uroczysko [...]". Strona wnioskująca stwierdziła w piśmie, iż wniosek ten dotyczy następujących oddziałów leśnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni ogólnej 84 ha. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł m.in., iż wnioskowane grunty objęte są zgodą Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 15 października 1990 r. na ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. W piśmie tym spółka również podniosła, iż po uzyskaniu stosownej decyzji DRLP o wyłączeniu przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej, wnioskodawca zamierza ubiegać się o wydzierżawienie gruntów leśnych pozostających w zarządzie Nadleśnictwa S. – leżących w obrębie złoża "[...]", tak aby możliwe było rozpoczęcie rozpoznania złoża i w dalszym etapie jego eksploatacja. Z kolei w dniu 31 października 2002 r. do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] wpłynęło pismo spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] października 2002 r., nr [...], w którym spółka ta zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji leśnej (na okres do 40 lat) gruntów leśnych o łącznej powierzchni 108 ha, położonych w obrębie Nadleśnictwa S. w oddziałach leśnych nr: [...],[...],[...]-[...],[...]-[...]. W uzasadnieniu spółka ta podniosła m.in., iż celem wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej jest ich przeznaczenie na działalność Kopalni, tj. eksploatację piasków [...] i [...] ze złóż "[...]" i "[...]". Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w S., wydał decyzję z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], na podstawie której orzekł o nietrwałym wyłączeniu z produkcji 11,1024 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, wchodzących w skład oddziałów: [...],[...],[...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego S. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r. skarżąca spółka W. spółka jawna zwróciła się do Dyrektora RDLP w [...] z zapytaniem dotyczącym przyczyn niewydania przez ten organ stosownej decyzji w zakresie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów Skarbu Państwa wskazanych we wniosku tej spółki z dnia [...] września i [...] października 2002 r. W odpowiedzi na w/w interwencję skarżącej spółki pismem z dnia [...] maja 2003 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] poinformował stronę skarżącą, iż będzie można wydać stosowną decyzję po dostarczeniu koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "[...]". Jednocześnie Dyrektor RDLP w [...] poinformował skarżącą spółkę, iż w dniu [...] maja 2003 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], po rozpatrzeniu wniosku T. Sp. z o.o. z siedzibą w S., wydał decyzję Nr [...], na podstawie której orzekł o nietrwałym wyłączeniu z produkcji 11,1024 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, wchodzących w skład oddziałów: [...],[...],[...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego S., z przeznaczeniem pod I etap eksploatacji piasków [...] i [...] ze złoża "[...]", położonego na terenie gminy T. W dniu [...] maja 2003 r. spółka W. spółka jawna złożyła odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wydanej przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 109 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed I instancją wszczętego z wniosku spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w S., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca spółka jawna podniosła m.in., iż to ona wystąpiła wcześniej niż T. Sp. z o.o. z wnioskiem o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych wchodzących m.in. w skład oddziału nr [...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego S. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2003 r., decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych – działając na podstawie art. 28, art. 105, art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż wprawdzie wniosek spółki W. spółka jawna z dnia [...] września 2002 r. obejmuje grunty wchodzące w skład oddziału [...] Nadleśnictwa i obrębu leśnego S., który ma uzasadniać interes prawny uczestnictwa skarżącej spółki w postępowaniu dotyczącym zgody na wyłączenie z produkcji leśnej m.in. oddziału [...] z wniosku T. Sp. z o.o., jednak w katach znajduje się również kolejny wniosek spółki jawnej "A." z dnia [...] października 2002 r., w którym inwestor wnosi o wyłączenie z produkcji mniejszej powierzchni gruntów leśnych (ok. 84 ha), pokrywający się z oddziałami wymienionymi w pierwotnym wniosku (z dnia [...] września 2002 r.), ale z wyłączeniem m.in. oddziału [...]. W ocenie organu odwoławczego pismo to, jako późniejsze, należy traktować jako ograniczenie wcześniej złożonego wniosku, co świadczy o braku interesu prawnego po stronie odwołującego się. Z tej przyczyny Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uznał, iż nie można stwierdzić, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przez T. Sp. z o.o. dotyczy spółki skarżącej ze względu na jej interes prawny lub obowiązek. W związku z tym nie można – zdaniem organu odwoławczego – uznać spółki "A." za stronę w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc postępowanie odwoławcze wszczęte przez podmiot nie będący stroną stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca spółka wniosła w dniu 14 sierpnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2003 r., zarzucając jej obrazę przepisów: art. 62 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 105 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolną ocenę zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności dowolną ocenę pisma skarżącej spółki z dnia [...] października 2002 r. złożonego do organu I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła m.in., iż umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji w sposób dowolny przyjął, że spółka ta ograniczyła swój wniosek z dnia [...] września 2002 r. poprzez złożenie kolejnego wniosku z dnia [...] października 2002 r., w którym wnosiła o wyłączenie z produkcji leśnej mniejszej powierzchni gruntów z wyłączeniem oddziału nr [...]. Zdaniem skarżącej spółki takie ustalenie organu II instancji w żaden sposób nie wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. W ocenie strony nie modyfikowała ona ani nie wycofywała się ze swojego pierwotnego wniosku, zaś organy administracji mając do czynienia z takim stanem faktycznym winny zwrócić się do skarżącej spółki i ustalić zakres jej wniosku, jeżeli miały wątpliwości. Organy orzekające nie uczyniły tego w sprawie, lecz w sposób – zdaniem skarżącej - dowolny i sprzeczny z literalnym brzmieniem pierwotnego wniosku – oceniły intencje strony skarżącej. Taki sposób postępowania narusza – zdaniem strony – nie tylko zasadę praworządności i zasadę zupełności postępowania dowodowego, ale również stanowi obrazę zasady zaufania. Spółka podniosła ponadto w uzasadnieniu swej skargi wniesionej do Sądu, iż w stanie faktycznym, jaki zaistniał w sprawie, organy winny zastosować przepis art. 62 k.p.a. przewidujący możliwość poprowadzenia jednego postępowania w zakresie oddziału nr [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podniósł, iż z treści pisma skarżącej spółki z dnia [...] października 2002 r. jednoznacznie wynika, że ograniczyła ona pierwotny wniosek co do powierzchni gruntu i jego oznaczenia. Nie było żadnych wątpliwości, że pismo to stanowi modyfikację pierwotnego wniosku, zaś skarżąca dopiero na użytek odwołania od decyzji Dyrektora RDLP w [...] a później skargi do NSA stwierdziła, że nigdy nie modyfikowała swojego pierwotnego wniosku. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem strony skarżącej dotyczącym niezastosowania przez organ administracji przepisu art. 62 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2004 r. uczestnik postępowania - spółka T. Sp. z o.o. podniosła m.in., iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej – żaden przepis prawa nie zobowiązywał organu administracji do prowadzenia dodatkowych wyjaśnień co do tego, jakie znaczenie nadać podaniu skarżącej spółki z dnia [...] października 2002 r. Zdaniem uczestnika treść obu podań (wniosków) była na tyle jasna, że organ miał obowiązek uwzględnić podanie skarżącej z dnia [...] października 2002 r. i uznać je za modyfikację wniosku z dnia [...].09.2002 r. Zdaniem uczestnika postępowania w sprawie wniosków o wyłączenie gruntów z gospodarki leśnej złożonych przez spółkę jawną "A." oraz spółkę T. Sp. z o.o. nie istniała tożsamość stanu faktycznego, zarówno co do terenów (działek) objętych wnioskami, jak i co do uprawnień obu podmiotów do prowadzenia działalności objętej wnioskami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 14 sierpnia 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki W. spółka jawna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych narusza prawo. Przedmiotowa decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], z uwagi na niedokładne wyjaśnienie przez w/w organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. jak również art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei przepis art. 63 k.p.a. określa wymagania co do formy, danych podania (żądania, wniosku), a także trybu wnoszenia podań. Treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Z praktyki Sądu wynika, iż żądania zawarte w podaniach wnoszonych przez strony postępowań administracyjnych bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, a nawet całkowicie niezrozumiale. Jest to – zdaniem Sądu, zjawisko spotykane względnie często w praktyce organów administracji publicznej. W takich przypadkach, gdy treść żądania (wniosku) budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, iż organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem zwrócić się do strony celem wyjaśnienia jej rzeczywistej woli (tak również: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003 r., s. 350; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Kantor Wydawniczy Zakamycze 2000 r.). Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r. sygn. akt SA/Kr 2342/92 niepublik., przyjęto, iż o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo skierowała. W razie wątpliwości organ administracji mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska (podobnie: /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, niepublik.). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (vide: wyrok z dnia 11 czerwca 1990, sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47). Mając na względzie powyższe oraz biorąc pod uwagę całość materiału zgromadzonego w toku postępowania należy uznać, że zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji w sposób dowolny przyjął, że spółka ta ograniczyła swój wniosek z dnia [...] września 2002 r. poprzez złożenie kolejnego wniosku z dnia [...] października 2002 r., w którym wnosiła również o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu takie ustalenie organu odwoławczego w żaden sposób nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organy administracji mając do czynienia z takim stanem faktycznym winny zwrócić się do skarżącej spółki i ustalić zakres jej drugiego wniosku, albowiem była uzasadniona wątpliwość co do charakteru pisma z dnia [...] października 2002 r. W ocenie Sądu w sytuacji wniesienia przez skarżącą spółkę jawną drugiego pisma Dyrektor RDLP w [...] winien zwrócić się do strony wnioskującej z prośbą o wyjaśnienie, czy pismo z dnia [...] października 2003 r. jest korektą wcześniejszego wniosku, czy też zawiera ono pomyłkę pisarską, bądź też jest kolejnym, niezależnym wnioskiem skierowanym do organu. Organy orzekające w tej sprawie nie uczyniły tego w toku postępowania, lecz w sposób dowolny oceniły intencje strony skarżącej. Taki sposób postępowania narusza – w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie – nie tylko zasadę praworządności i zasadę zupełności postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ale również stanowi obrazę zasady zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Strona skarżąca zasadnie zarzuciła w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, iż organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, że nie wyjaśniły, o co chodziło skarżącej spółce w piśmie (wniosku) z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], w którym podmiot ten zwrócił się do Dyrektora RDLP w [...] z wnioskiem o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów położonych w nadleśnictwie S. – "Uroczysko [...]" Należy przyjąć w świetle treści tego pisma, jak również w kontekście wyjaśnień złożonych w toku dalszego postępowania przez skarżącą spółkę, iż z akt postępowania nie wynika w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowe pismo miało na celu ograniczenie wniosku pierwotnego. To z kolei miało w konsekwencji swoje bezpośrednie przełożenie w przyjęciu przez organ odwoławczy, iż skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. Mając to na względzie należy wskazać, iż organ II instancji zmuszony będzie ponownie rozważyć, jakie znaczenie miało sporne pismo strony z dnia [...] października 2002 r., a w konsekwencji dokonać ponownego rozważenia, czy zasadnie przyjęta została w stosunku do skarżącej spółki teza o braku przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przez T. Sp. z o.o. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości 250,- zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się kwota 10,- zł (dziesięć złotych) tytułem zwrot uiszczonego wpisu oraz kwota 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustalonego na podstawie przepisu art. 205 § 2 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).