II SA 3141/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2000 r. o przekazaniu w trwały zarząd nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2002 r. Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (AWRSP) decyzją z [...] lipca 2000 r. wydaną na podstawie art. 34 i art. 35 ust. 1, 3, 5 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 1995 r., nr 57, poz. 299 ze zm., zwanej dalej g.n.r.) oraz § 1, § 2, § 5 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. nr 101, poz. 636) oraz art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), przekazał w trwały zarząd S. w K. (zwanej dalej S.) "nieruchomość rolną niezabudowaną oznaczoną w ewidencji gruntów Gminy [...], obręb [...] jako działka nr [...] o pow. 44,86 ha (...)" stanowiącą własność Skarbu Państwa - AWRSP, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W decyzji podano m.in., że wymieniona nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania Gminy znajduje się w obszarze rolno - osadniczym [...], jak również, że zostaje oddana w trwały zarząd na czas nieoznaczony, w celu prowadzenia produkcji roślinnej na potrzeby S. Podano też cenę nieruchomości - 127 209,24 zł, opłatę roczną z tytułu wykonywania trwałego zarządu - w wysokości 1% ceny nieruchomości (tj. 1272,09 zł) oraz zasady jej aktualizowania i uiszczania. Wg uzasadnienia decyzji działka "będzie służyć jako zaplecze paszowe dla hodowli zwierząt (...)" A. (zwana dalej A.) we wniosku z [...] lipca 2001 r. wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa (art. 156 Sygn. akt 6 II SA 3141/02 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz to, że dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a). W świetle uzasadnienia tego wniosku, grunt objęty w/w działką decyzją naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1983 r. i protokołem zdawczo -odbiorczym z [...] maja 1983 r., został przekazany A. w użytkowanie z przeznaczeniem na działalność statutową i od tej pory pozostaje w posiadaniu A. Wg A., na podstawie art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, po. 385 ze zm.) z dniem 29 września 1990 r. z mocy prawa stała się wieczystym użytkownikiem tego gruntu. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1997 r. na podstawie art. 17 ust. 1 i 19 g.n.r. grunt ten przekazał AWRSP. W sierpniu 2000 r. grunt zajęła S. Pismem z [...] kwietnia 2001 r. AWRSP poinformowała A. o w/w decyzji z [...] lipca 2000 r. przekazującej grunt w zarząd S. Zdaniem A., AWRSP swoim działaniem rażąco naruszyła prawo. Zadysponowała bowiem "gruntem, którego przynależność do Zasobu miała jedynie charakter ewidencyjny". Grunt ten nie był wolny, lecz pozostawał w użytkowaniu wieczystym i faktycznym posiadaniu innego podmiotu. Wykorzystywany był do celów badawczych, dydaktycznych i wdrożeniowo - upowszechnieniowych. Minister Skarbu Państwa po rozpoznaniu w/w wniosku A., decyzją z [...] maja 2002 r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w/w decyzji z [...] lipca 2000 r. W uzasadnieniu podał w szczególności, że sporna działka w/w decyzją Wojewody z [...] lutego 1997 r., została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (zwanego także Zasobem), ze stwierdzeniem, że pozostaje we władaniu dotychczasowego użytkownika (czyli A.). AWRSP pismem z [...] marca 2000 r. proponowała A. w myśl art. 24 ust. 5 pkt 2 g.n.r. nieodpłatne przekazanie gruntu, zaznaczając, że przejęciem działki w trwały zarząd zainteresowana jest S. W odpowiedzi A. wniosła o wstrzymanie tych działań -jednak uczyniła to już po przekazaniu w/w działki nr Sygn. akt 6 II SA 3141/02 [...] w trwały zarząd S. Zgodnie z art. 182 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o szkolnictwie wyższym, grunty państwowe pozostające w zarządzie stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni. Grunty w [...] decyzją naczelnika Gminy z [...] kwietnia 1983 r. zostały przekazane w użytkowanie A. jako grunty Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Biorąc pod uwagę wcześniejszy zapis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) wyłączający grunty PFZ z gruntów objętych uprawnieniem do uzyskania prawa wieczystego użytkowania przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa oraz wyłączenie z działania przepisu państwowych gospodarstw rolnych, oddział terenowy (AWRSP) w [...] "był w przekonaniu, że brak jest podstaw prawnych, na podstawie których A. (...) mogła zostać wieczystym użytkownikiem gruntów (...)". W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek A., która sprzeciwiła się w/w decyzji z [...] maja 2002 r., Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] sierpnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy tę decyzję. Powtórzył dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie, akcentując istnienie dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że A. nie jest wieczystym użytkownikiem gruntów będących jedynie w użytkowaniu zakładu doświadczalnego A. Akademia zaskarżyła powyższą decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej sprzeczność z prawem i wnosząc o uchylenie decyzji. Według skarżącej, decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000 r. został oparty na zarzucie rażącego naruszenia prawa przez oddanie w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej gruntu rolnego, pozostającego w posiadaniu osoby prawnej będącej jego użytkownikiem wieczystym, nabytego z mocy prawa na podstawie w/w art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Skarżąca uważa za Sygn. akt 6 II SA 3141/02 decydujące w sprawie ustalenie, czy [...] lipca 2000 r. była użytkownikiem wieczystym spornego gruntu, czy też władała nim bez tytułu prawnego. Podstawą prawną dla oceny tych okoliczności, a tym samym rozstrzygnięcia sprawy, jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast ich zbadanie może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała również na niezawiadomienie jej o wszczęciu przez AWRSP postępowania w sprawie zadysponowania spornym gruntem i niedoręczenie decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, przez co została pozbawiona możliwości działania w tym postępowaniu i obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. W szczególności nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. Podał, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji "z uwagi na brak przesłanek do uznania decyzji za nieważną, uchylenia jej lub zmiany, czy też stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa (...)." Przytoczył w odpowiedzi merytoryczną argumentację obliczoną na wykazanie zasadności w/w decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie: * ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., * ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., * ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. * Sygn. akt 6 II SA 3141/02 Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca A. dochodziła w sprawie przed organem administracji stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000 r. o przekazaniu spornej nieruchomości S. w trwały zarząd. Decyzji Ministra Skarbu Państwa odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. zarzuciła bezpodstawność tej odmowy, w sytuacji, gdy zbadanie okoliczności rzutujących na jej prawidłowość w kontekście przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Sygn. akt 6 II SA 3141/02 Zarzut naruszenia przez organ administracji w tej sprawie art. 157 § 3 k.p.a. jest uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jednak brak przesłanek nieważności decyzji (a pod tym kątem, jak wynika z uzasadnienia decyzji organ badał w/w wniosek skarżącej A. z [...] lipca 2001 r.) mógł być podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie tej nieważności. Minister Skarbu Państwa nie wziął tego pod uwagę. W szczególności nie rozważył, że na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się jedynie co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie podmiotu wnoszącego żądanie, legitymacji strony, wskazania tego, że nie istnieje decyzja (ostateczna lub nieostateczna), której ważność należy poddać ocenie. Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) może mieć miejsce w szczególności wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, bądź nie mający zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Z porównania treści § 1 i § 3 art. 157 k.p.a. wynika natomiast, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, motywując odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. W ten jednak sposób postąpił Minister w zaskarżonej decyzji, uzasadniając rozstrzygnięcie względami merytorycznymi obliczonymi na wykazanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000 r. Trzeba zatem wiedzieć, że o tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zadecydować (w tym wykazać brak podstaw) dopiero po przeprowadzeniu Sygn. akt 6 II SA 3141/02 stosownego postępowania wyjaśniającego (z czym wiąże się jego wszczęcie z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 61 k.p.a.). W razie wykazania braku takich podstaw organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister nie badał kwestii formalnoprawnych (wyżej omówionych) związanych ze stosowaniem art. 157 § 3 k.p.a. Odmówił jednak na tej podstawie w trybie nadzoru wszczęcia postępowania w sprawie nieważności w/w decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000 r. nie podając przesłanek, które w świetle tego przepisu mogłyby uzasadniać to rozstrzygnięcie. Taka decyzja nie może się ostać. Powołana przez Ministra argumentacja materialnoprawna mająca wykazać prawidłowość w/w decyzji Prezesa AWRSP i brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności, mogłaby służyć uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest natomiast przydatna do uzasadnienia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie tej nieważności na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Organ administracji winien mieć na uwadze różnice zachodzące między instytucją odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.), a instytucją odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (bądź stwierdzenia nieważności) w oparciu o przepisy art. 156 § 1 k.p.a. Instytucji tych nie wolno ze sobą mylić (czy raczej mieszać), gdyż - jak w tej sprawie - prowadzi to do sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji Ministra odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie nieważności, a jej uzasadnieniem sprowadzającym się de facto do umotywowania odmowy stwierdzenia tej nieważności. Wskazana sprzeczność jest wynikiem naruszenia nie tylko w/w przepisów postępowania, ale również art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę wniosku A. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezesa AWRSP z [...] lipca 2000 r., organ administracji rozważy wszystkie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tego wniosku Sygn. akt 6 II SA 3141/02 okoliczności faktyczne i prawne. Zdecyduje w pierwszej kolejności, w jakim kierunku prowadzić ma to postępowanie - w kierunku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, czy też ustalając, że z żądaniem wystąpił uprawniony podmiot i brak innych formalnoprawnych podstaw do tej odmowy, rozpatrzyć ten wniosek w wyniku wszczętego nim postępowania w kontekście przepisów art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i 64 § 4 k.p.a., a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. Borkowski, w: Adamiak/ Borkowski, KPA Komentarz, 3 wyd., Warszawa 2000, str. 675). Nadto, w postępowaniu administracyjnym, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy -stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, to jest zawierać w swojej treści korespondujące z rozstrzygnięciem uzasadnienie faktyczne i wyjaśnienie prawnej podstawy podjęcia tego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.