II SA 3158/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie: WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Jarosław Lenard, apl. prok. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi "W." sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia i odmowy udzielenia koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] 2. uchyla uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...]; z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] r. 3. zasądza od Przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz "W." sp. z o.o. 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych. 6 II S.A. 3158/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114) odmówił udzielenia koncesji dziesięciu starającym się spółkom w tym "B." sp. z o.o. i "I." sp. z o.o. Odmowa udzielenia koncesji spółce "I." motywowana była tym, że w spółce tej 100% udziałów posiada Z. S.A., które z kolei posiada także 100% akcji w R. S.A. Natomiast odmowa udzielenia koncesji spółce "B." oparta był na stwierdzeniu, iż proponowany program radia ma charakter uniwersalny, a program taki wykonuje już na terenie objętym wnioskiem koncesyjnym spółka "M.", a więc udzielenie koncesji nie spowodowałoby wzbogacenia rynku i zróżnicowania oferty programowej. Od decyzji tej spółki złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym także spółka "B.". Odwołanie spółki "B." zarzucało decyzji naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji oraz przepisów procesowych – art. 7, 10, 8 i 107 kpa. Spółka nie zgadzała się ze stwierdzeniem, iż jej propozycja programowa jest podobna do programu radia "M.". Skarżąca zarzuca decyzji brak uzasadnienia stawianych zarzutów. Natomiast analizując program R. i swój program skarżąca stwierdza, iż między tymi programami nie występuje podobieństwo, które mogło by dyskwalifikować wniosek skarżącej. Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3a ustawy o radiofonii i telewizji udzieliła koncesji spółce I. sp. z o.o. oraz odmówiła udzielenia wnioskowanej koncesji spółce "B." sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzja podnosi argument zawarty w zaskarżonej decyzji o podobieństwie propozycji programowej radia "B." do programu R.. Organ podtrzymał ocenę wniosku zawartą w zaskarżonej decyzji, iż przedłożona propozycja programowa skarżącej nie stanowi oferty wzbogacającej program, gdyż program o charakterze uniwersalnym już na terenie objętym wnioskiem jest nadawany. Decyzję tę spółka "W." zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Spółka zarzuca decyzji naruszeni art. 2 Konstytucji RP, art. 36 ust. 1 pkt 1,4 i 5 ustawy o radiofonii i telewizji oraz szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zgadza się z oceną KRRiT, iż jej program , jako rzekomo podobny do programu R., nie będzie stanowił wzbogacenia oferty programowej na terenie W.. Zdaniem skarżącej to właśnie spółka I., która otrzymała koncesję, tworzy program bardzo podobny do już występujących na rynku. Program ten, w przeciwieństwie do tego co stwierdza koncesja, nie niesie specyficznych treści oraz nie wzbogaca i istotnie nie uzupełnia oferty rynkowej. Analizując ofertę programową "I." skarżący dochodzi do przekonania, iż jest to propozycja programowa bardzo zbieżna z takim programem, jak na przykład [...],[...]. Skarżąca spółka uważa tym samym, iż odmowa udzielenia jej koncesji, w oparciu o jakieś podobieństwo do innego programu, jest nieuzasadniona. W dalszej treści skarga poddaje krytyce zapisy koncesyjne dotyczące spółki "I.", dążąc do udowodnienia, iż zgłoszona propozycja programowa przez spółkę "I." i przyjęta przez KRRiT jako wiarygodna, jest niezgodna z zasadami zawartymi w ustawie o radiofonii i telewizji. Nadto propozycja programowa spółki "I." zaakceptowana przez KRRiT , w przekonaniu skarżącej łączy cechy programów kilku stacji. Skarżąca zarzuca KRRiT zmienną politykę w przyznawaniu koncesji co narusza, jej zdaniem, zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Koncesja została przyznana spółce, której 100% udziałów mają Z. S.A będące jednocześnie właścicielem sieci stacji radiowych [...] poprzez spółkę "R.", które ma również w W. swoją stację. Sytuacja taka, w przekonaniu skarżącej, stwarza niebezpieczeństwo powstania pozycji dominujące Z. S.A. na rynku [...]. Powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji, skarżącą wskazuje, iż przy udzielaniu koncesji KRRiT powinna brać po uwagę dotychczasową działalność wnioskodawcy, w szczególności czy w działalności tej nie naruszał prawa, w tym ustaleń koncesyjnym. Tymczasem, jak dowodzi tego skarżąca, spółka "I." tak mocno powiązana poprzez Z. S.A. z "[...]" jest promowana udzieleniem koncesji, w sytuacji kiedy "[...]" w minionym okresie bardzo często nie zachowywało się zgodnie z przepisami, w tym z postanowieniami koncesji. W końcowej części skarga stawia zarzut decyzji braku uzasadnienia prawnego, które podawałoby przyczyny dla których samo podobieństwo programowe stanowi przesłankę do odmowy udzielenia koncesji. W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wnosiła o jej oddalenie. Odpierając zarzuty skarżącej spółki organ administracji stwierdza, że spółka "I." przedłożyła program o charakterze wyspecjalizowanym, w przeciwieństwie do programu skarżącej, który miał charakter uniwersalny. Ponieważ na terenie objętym wnioskiem działa już [...] emitujące cztery tego typu programy, udzielenie koncesji na jeszcze jeden program uniwersalny było niecelowe. Organ nie zgadza się z zarzutem dowolności oceny propozycji programowej skarżącej spółki wskazując, iż to sama skarżąca określiła swój program jako uniwersalny, a bezspornym jest, że program [...] jest również tego charakteru. W dalszej części odpowiedzi organ administracji dowodzi, że program zaproponowany przez spółkę "I." spełnia kryteria programu wyspecjalizowanego i niezasadnym jest twierdzenie skarżącej o uniwersalności tej propozycji. Konkludując, organ administracji stwierdza, iż propozycja programowa [...] jest różna od pozostałych programów nadawanych lokalnie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Decyzja zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadniała odmowę udzielenia koncesji skarżącej dwoma zdaniami: "Spółka "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. przedstawiła projekt programu uniwersalnego o zasięgu lokalnym. Program o takim charakterze wykonuje spółka "M." Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie koncesji Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 roku". W uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia koncesji spółce "B." (obecnie W. sp. z o.o.), wydanej na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poza częścią omawiającą wystąpienia skarżącej, Przewodnicząca KRRiT stwierdza, iż "...dokonano oceny zgodności zamierzonej przez Wnioskodawcę działalności z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 u.r.t. z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na terenie objętym zasięgiem stacji nadawczej [...] MHz". W dalszej części uzasadnienia organ administracji podaje, iż działalność skarżącej oceniono na podstawie złożonych przez nią dokumentów, które nie wymagały uzupełnienia, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych dokumentów nie zawierał. Podsumowując organ administracji stwierdza: " KRRiT postanowiła podtrzymać zawartą w skarżonej decyzji ocenę wniosku, iż przedstawiony projekt programu uniwersalnego o zasięgu lokalnym nie stanowi wzbogacenia oferty programowej. KRRiT stwierdza, że fakt złożenia wniosku i zaproponowanie przez Wnioskodawcę programu o charakterze uniwersalnym nie może przesądzać o obowiązku udzielenia koncesji". Należy zauważyć, iż skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szczegółowo omówiła swoją propozycję programową dokonując analizy tej propozycji na tle innych programów, jednocześnie stawiając konkretne zarzuty zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja, na którą została złożona skarga do Sądu, nie odnosi się do postawionych zarzutów. Treść uzasadnienia odmowy udzielenia koncesji skarżącej jest ogólnikowa oraz odwołuje się do oceny zawartej w pierwszej decyzji, która w zasadzie także nie zawiera analizy propozycji programowej skarżącej. To samo należy stwierdzić o treści uchwał KRRiT (Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. i Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. ), w wykonaniu których decyzje te zostały wydane. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zwrócenie się zatem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko odniesienia się do uprzednio wydanej decyzji lecz także do dokonania rozstrzygnięcia w oparciu o stan faktyczny sprawy i żądanie będące podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym organ administracji nie może decyzji wydanej skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy oprzeć na stwierdzeniu, iż podtrzymuje swoje uprzednie ustalenia. Postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 kpa nie zwalnia organu administracji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może dokonać oceny, zgodnie z art. 80 kpa, czy dana okoliczność została udowodniona oraz w następstwie dokonania rozstrzygnięcia w myśl art. 138 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany uzasadnić go zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą jako mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji w postępowaniu o udzielenie koncesji KRRiT ocenia w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 tej ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dokonał powyższej oceny a także nie rozpatrzył i nie ocenił wniosku skarżącego pod kątem dalszych przesłanek występujących w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, czym naruszył powyższy przepis oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. "Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 kpa. Oznacza to, że naczelny organ administracji państwowej obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez ten organ w I instancji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 1999 r. w sprawie III SA 8275/98). Sąd nie może odnieść się do zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokonanego skutkiem złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem motywy zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań art. 107 § 3 kpa, natomiast przeprowadzone postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie odpowiada wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. Obszerne wywody organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.