II SA 3163/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie : Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Aplikant prokuratorski Maciej Nowicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego M. S. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Svgn. akt 6 II SA 3163/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4.900,- złotych, w zakresie kwestionowanej kary pieniężnej 4.000,- złotych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2003 r., w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...], około godz. 12:55, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], którym kierował skarżący M. S.. Podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Kontroli Drogowej w [...] stwierdzili przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz zmniejszenie czasu odpoczynku dziennego, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. Ponadto kontrolujący stwierdzili, iż kontrolowany okazał dobową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych o serii i nr [...], z datą wydania karty [...] marca 2003 r. Kontrolowany kierowca oświadczył, iż wypełnił w/w kartę opłaty w dniu rozpoczęcia jazdy, tj. w dniu [...] kwietnia 2003 r. o godzinie 16:00, na okres od [...] kwietnia 2003 godz. 16:00, do dnia [...] kwietnia 2003 r. godz. 16:00. W konsekwencji ustaleń dokonanych w toku kontroli organ I instancji stwierdził, iż skarżący dopuścił się uchybień dotyczących czasu pracy kierowców, jak również uznał, iż okazana karta opłaty za przejazd po drogach krajowych, jako wypełniona po upływie 7 dni od daty jej wydania, nie może stanowić dowodu prawidłowo uiszczonej opłaty. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], na podstawie której - działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 6 oraz pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) - nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.900,- złotych (w tym karę 4.000,- złotych za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych). Skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w zakresie nałożonej kary 4000. Skarżący podniósł w uzasadnieniu, iż dobową kartę opłaty drogowej wypełnił on w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności w dniu [...] marca 2003 r., czyli zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Ponadto skarżący stwierdził, iż pozostałe elementy dobowej karty opłaty drogowej wypełnił [...] kwietnia 2003 r., co zostało przywołane przez organ w zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżący uznał, iż karta opłaty drogowej została wypełniona prawidłowo i stanowiła dowód właściwie uiszczonej opłaty za przejazd po drogach krajowych, a więc uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2003 r. kontroli pojazdu, stwierdził, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiła wypełniona po upływie 7 - dniowego terminu od daty zakupu, karta opłaty za przejazd po drogach krajowych (24 godzinna) zakupiona w dniu [...] marca 2003 r. Organ odwoławczy - powołując się na postanowienia przepisów art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również na przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, który określa sposób wypełnienia karty opłaty -stwierdził, iż nałożona kara pieniężna w wysokości 4.000,- złotych jest w pełni uzasadniona, albowiem przedstawiona do kontroli dobowa karta opłaty (wydana w dniu [...] marca 2003 r.) powinna być wypełniona przez stronę w terminie 7 dni od daty jej wydania. Ponieważ kierowca przedstawił kartę do kontroli w dniu [...] kwietnia 2003 r. stąd - w ocenie organu II instancji -jasno wynika z tego, że został przekroczony 7 dniowy termin. Skarżący wniósł w dniu [...] sierpnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając jej naruszenie przepisu § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. - poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazuje wypełnienie dobowej karty opłaty drogowej w terminie ważności zawierającym się w okresie 7 dni od daty wydania karty. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż niezasadnie wymierzona kara pieniężna oparta była na przyjęciu, iż brak było w pojeździe wykonującym transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Brak ten został nieprawidłowo - zdaniem strony - stwierdzony w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W ocenie skarżącego organy obu instancji niezasadnie przyjęły tezę, iż wypełnienie karty opłaty po upływie 7 dni od daty jej wydania (zakupu) stanowi brak dowodu uiszczenia przedmiotowej opłaty. Skarżący stwierdził, że posiadana przez niego w czasie kontroli karta opłaty wypełniona została w terminie 7 dni od daty wydania wpisem określającym jej termin ważności w czasie przejazdu. Ponadto strona uznała, iż analiza treści § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. nie pozwala na stwierdzenie, że termin ważności musi zawierać się w okresie 7 dni od daty wydania karty. Zdaniem strony skarżącej w okresie 7 dni karta powinna być wypełniona, a żaden z przepisów w/w rozporządzenia - poza § 5 ust. 3 - nie wprowadza warunków co do czasu, w którym przejazd ma być wykonywany. W związku z tym skarżący uznał, iż w czasie kontroli w dniu [...] kwietnia 2003 r. dysponował on prawnie ważnym dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, co wykluczało zastosowanie wobec niego kary pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że termin wypełnienia karty opłaty za przejazd po drogach krajowych określony został w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych i wynosi on w przypadku karty dobowej - 7 dni od daty wydania karty. Organ stwierdził, iż w myśl § 5 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia karta dobowa w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności powinna być wypełniona w terminie 7 dni od daty wydania. W tym dniu - w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego - może rozpocząć się najpóźniej termin ważności karty i zakończyć się w dniu następnym. W niniejszej sprawie karta zakupiona została w dniu [...] marca 2003 r., a więc najpóźniej początek terminu ważności mógł rozpocząć się w dniu [...] marca 2003 r. i zakończyć się [...] marca 2003 r. W tym okresie - zdaniem organu - karta powinna być wykorzystana. Z uwagi na to, iż kontrola miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2003 r. karta opłaty nie była już ważna i to pomimo faktu wpisania przez stronę okresu ważności od [...] do [...] kwietnia 2003 r. Tym samym - w opinii organu odwoławczego - karta ta nie stanowiła dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; dalej także: p.s.a.), zaś sędziowie sądów administracyjnych podlegają jedynie Konstytucji RP oraz ustawom (vide: art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana M. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4.000,- złotych narusza prawo. Kwestią zasadniczą dla zbadania prawidłowości zaskarżonych decyzji jest ustalenie, czy po upływie 7 lub 14 dni od daty nabycia dobowe i siedmiodniowe karty opłat drogowych tracą ważność, nawet jeśli nie zostały w ogóle użyte w powyższych terminach. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ustanawia obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis art. 42 tej ustawy ustanawia sam obowiązek uiszczania opłat (ust.1), określa zasady ustalania stawek opłat (ust. 2), jednostki w których opłata może być uiszczana (ust. 3, 4 i 5). Art. 42 ust. 7 cyt. ustawy zawiera również delegację ustawową dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust. 2. ustanowił stawki opłat. W § 4 ust. 1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5 rozporządzenia. Wzory kart stanowią załączniki do rozporządzenia. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Używa on m.in. określenia "termin ważności karty". Jak wynika z zestawienia § 5 ust. 2 i § 5 ust. 3 i ust. 4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia stosownej opłaty. Termin ten określa się przez wpisanie konkretnych dat, a w kartach krótkoterminowych także godzin, w których karta jest ważna. Ten okres to jedna doba - dla kart dobowych, 7 dni - dla kart siedmiodniowych, miesiąc - dla kart miesięcznych, pół roku - dla kart półrocznych oraz rok - dla kart rocznych. Termin ważności kart krótkoterminowych tj. dobowych i siedmiodniowych zgodnie z § 5 ust.2 może być wpisany przez kierowcę. Termin ważności pozostałych kart wpisuje ich dystrybutor. Określone w załącznikach wzory kart zawierają właściwe rubryki odpowiadające wskazanym unormowaniom. Rozporządzenie to zostało znowelizowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 188, poz. 1577). Nowela wprowadziła do § 5 ust. 2 dodatkowe postanowienie, iż karta dobowa, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, może być wypełniona w ciągu 7 od dnia wydania karty, zaś karta siedmiodniowa - w ciągu 14 dni. Unormowanie takie ustanawia de facto drugi, dodatkowy termin ważności kart krótkoterminowych. Jednakże, co dzieje się z wykupioną i opłaconą kartą po upływie tych terminów, rozporządzenie nie wyjaśnia. Brak jest również procedur rozliczania tych kart w razie ich niewykorzystania. Przepis § 5 ust. 6 omawianego rozporządzenia stanowi, że karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ustęp 1, 3-5, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Konieczność wypełnienia i użycia kart w ciągu 7 lub 14 dni od daty zakupu ustanowiona jest w ustępie 2 § 5, tj. w przepisie nie wymienionym w ustępie 6. Należałoby więc przyjąć a contrario, iż karta wypełniona niezgodnie z postanowieniami § 5 ust. 2 stanowi jednak dowód wniesienia opłaty drogowej. Dodatkowo należy -zdaniem Sądu - stwierdzić, że warunek wypełnienia kart krótkoterminowych w określonych terminach nie znalazł odzwierciedlenia we wzorach tych kart, które nie zawierają żadnej adnotacji o konieczności użycia kart w określonych terminach od daty ich zakupu lub o utracie ważności po ich upływie. Organy administracji przyjmują, że po upływie terminu 7 lub 14 dni od daty wydania (zakupu) karta traci ważność i nie może być przy jej pomocy skutecznie wniesiona opłata drogowa, mimo prawidłowego wypełnienia karty. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie znalazł uzasadnienia dla takiego stanowiska organów administracji obu instancji. Brak jest w cyt. rozporządzeniu wyraźnego unormowania, co dzieje się z niewykorzystaną kartą po upływie odpowiednio 7 i 14 dni od daty jej zakupu, a ponadto Sąd nie znajduje podstaw prawnych do przyjęcia, że karta opłaty traci ważność. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że karta taka nie stanowi dowodu uiszczenia opłat, albowiem cyt. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. skutku takiego w § 5 ust. 6 nie przewiduje. Zdaniem Sądu skutku utraty ważności karty po upływie wskazanych okresów w żadnym razie nie można domniemywać. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga również fakt, że w świetle unormowań przepisów art. 87 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym należy uznać, iż karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorców za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie zaś z załącznikiem Lp. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. z 2002 r. Nr 115, poz. 999 ze zm.) karę pieniężną w wysokości 4.000,- złotych nakłada się za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W rozstrzyganej przez Sąd sprawie w dniu kontroli skarżący posiadał przy sobie (w kontrolowanym pojeździe) prawidłowo wypełnioną kartę dobową opłaty. Jak wskazano wyżej zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny, niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tej przyczyny należy przyjąć, iż w przypadku okazania takiej karty przez kierowcę w toku kontroli, pracownicy organu zobowiązani są stwierdzić, iż kierowca nie posiada w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty. W rozpatrywanej sprawie, w przypadku posiadania przez skarżącego M. S. karty dobowej wypełnionej prawidłowo, lecz po upływie terminu 7-dniowego od daty jej zakupu, należy zdaniem Sądu uznać, iż przepis zał. Lp. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, nakładającego karę pieniężną w wysokości 4.000,- złotych nie może mieć zastosowania, albowiem tak wypełniona karta nie jest kartą, o której mowa w dyspozycji przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Mając na uwadze ustawową powinność kontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny aktów i czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem, nie może wchodzić w grę sytuacja, w której Sąd swoim orzeczeniem zalegalizowałby praktykę nakładania kar pieniężnych w sytuacjach, w których organy administracji bezzasadnie przyjmują, iż podmiot kontrolowany nie legitymuje się dowodem uiszczenia stosownych opłat za przejazd po drogach krajowych. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać uchylone, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W ocenie Sądu naruszenie wspomnianych przepisów miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.s.a. Orzekając zwrot kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował się do dyspozycji przepisu art. 200 p.s.a.