II SA 3174/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego oddala skargę K. B. otrzymał w dniu [...].12.1999 r. koncesję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego pojazdem nr rej. [...]. Przedsiębiorca złożył w dniu [...].01.2001 r. zawiadomienie o kradzieży (zaginięciu) w dniu [...].01.2001 r. blankietu koncesji [...]. Koncesja została wycofana z obrotu prawnego. W dniu [...].01.2000 r. przedsiębiorca złożył wniosek o zmianę koncesji i wydano mu koncesję nr [...] na pojazd nr rej. [...], blankiet koncesji przedsiębiorca odebrał w dniu 09.01.2001 r. Zmieniona koncesja była kontynuacją koncesji utraconej, lecz przepisano ją na pojazd [...] . W dniu [...].01.2001 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w R. stwierdzili wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego przez przedsiębiorcę pojazdem nr rej. [...], którego kierowca legitymował się blankietem koncesji nr [...]. W liście przewozowym CMR na przewożony towar wpisany był jako wykonujący transport pojazd nr rej. [...]. Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego powiadomiło przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania z urzędu o cofnięcie koncesji nr [...] na pojazd [...], stanowiącej kontynuację koncesji [...]. Przedsiębiorca w dniu [...] r. zapoznał się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...].12.2001 r. (...) na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677 ze zmianami) Minister Infrastruktury cofną licencję przewozową nr [...] na pojazd [...] . Organ koncesyjny stwierdza, że w dniu kontroli kierowca posłużył się licencją [...] na prowadzony wówczas pojazd nr rej. [...] , podczas gdy koncesja powyższa zastąpiona została koncesją nr [...] i uprawniona była na pojazd nr rej. [...] . Zdaniem organu koncesyjnego dowodem w sprawie jest list przewozowy CMR, gdzie pod pozycją 17 wpisany jest pojazd nr rej. [...]. Powołując się na art. 9 ust. 1 konwencji sporządzonej w Genewie w dniu 19.05.1956 r. (Dz. U. Z 1962 r. Nr 49, poz. 238) o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów /CMR/, który stanowi, że w braku przeciwnego dowodu, list przewozowy stanowi dowód zawarcia umowy, warunków umowy oraz przejęcia towaru przez przewoźnika uznał, że okoliczności faktyczne dające podstawę do wydania decyzji zostały udowodnione. Od tej decyzji przedsiębiorca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podając okoliczności, skutkiem których posłużył się nieaktualną koncesją. Mianowicie, będąc powiadomiony o wydaniu nowej koncesji na pojazd [...] wyruszył z ładunkiem do Niemiec, po drodze chciał odebrać nową koncesję. W tym czasie miał także przy sobie odnalezioną koncesję, która wcześniej zaginęła (...) i została anulowana. Ponieważ nowa koncesja nie została jeszcze wydrukowana pojechał na granice ze starą koncesją. Decyzją z dnia [...].07.2002 r. (...) Minister Infrastruktury na podstawie ar. 15 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu koncesyjnego z zebranego materiału wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posłużył się wyłączonym z obrotu prawnego blankietem koncesji, co potwierdza protokół kontroli oraz list przewozowy. Od decyzji tej K. B. złożył skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca decyzji naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym oraz art. art. 7, 77 § 1 i § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że naruszenie przepisu prawa materialnego miało charakter rażący, oraz niepodanie w czym to rażące naruszenie prawa organ widział, czyli brak wymaganego uzasadnienia decyzji. Nadto skarżący zarzuca błędne zastosowanie w zaskarżonej decyzji przepisów ustawy z dnia [...].09.2001 r. o transporcie drogowym zamiast ustawy z dnia 02.08.1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ koncesyjny wnosił ojej oddalenie. Organ administracji wyjaśnia, w związku z zarzutem skarżącego o zastosowaniu dwóch podstaw prawa materialnego w dwóch decyzjach, że pierwsza decyzja wydana była w oparciu o ustawę z 1997 r. czyli z okresu zdarzenia (kontroli), natomiast druga decyzja został wydana na podstawie obowiązującej w dacie jej wydania ustawy o transporcie drogowym z 2001 r. W części merytorycznej odpowiadający na skargę powołuje się na te same argumenty, które zawierały obie decyzje organu koncesyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji, naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie znajdują zdaniem Sądu, uzasadnienia. Organ administracji podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a swoje rozstrzygnięcia oparł o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Także uzasadnienia decyzji spełniają wymagania art. 107 § 3 k.p.a., zawierając zarówno omówienie stanu faktycznego jak i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykowania międzynarodowego transportu drogowego koncesję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie przestrzega przepisów ustawy oraz warunków określonych w umowach międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską w zakresie międzynarodowego transportu drogowego. Przepisy tej ustawy uzależniają wykonywanie transportu drogowego międzynarodowego od posiadania koncesji, której skarżący faktycznie nie miał, gdyż trudno uznać, że anulowane uprawnienie do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, jakim legitymował się przedsiębiorca, spełniało wymagania art. 6 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. Z tym stanem faktycznym przedsiębiorca się zgadza, więc jego tłumaczenie, że był zobowiązany przewieźć ładunek posługując się nawet koncesją nieważną, nie można uznać za uzasadniające łamanie prawa. Z tych przyczyn organ administracji zasadnie wydał w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzję o cofnięciu koncesji. Decyzja zapadłą na gruncie obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z 1997 r. o warunkach wykowania międzynarodowego transportu drogowego. Wydając w dniu [...] lipca 2002 r. decyzję w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji zastosował ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. (art. 110) czyli ponad siedem miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie na mocy art. 109 ust. 1 tej ustawy jej poprzedniczka - ustawa z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykowania międzynarodowego transportu drogowego - utraciła moc. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji ([...] lipca 2002 r.) przez organ administracji, skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy, sprawa nie była zakończona decyzją ostateczną, gdyż decyzja ostateczna to, w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. taka, na którą nie przysługują względnie dewolutywne i niedowolutywne (z wyłączeniem żądania wznowienia postępowania) środki zaskarżenia. Ponieważ pierwszą decyzję wydał minister, stąd od decyzji tej odwołanie nie przysługiwało lecz, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach. Odpowiednio to znaczy nie w całości, gdyż przykładowo nie ma zastosowania art. 132 k.p.a. Jak określa to powołany przepis art. 127 § 3 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę, a więc nawet dokonać ustaleń dodatkowych, jeżeli jest to możliwe. Decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest decyzją ostateczną, od której nie służą już środki zaskarżenia takie jak odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i sprawa staje się zakończona. Strona postępowania nabywa uprawnienia określone decyzją, traci je, zostaje zobowiązana do określonego zachowania lub z tego obowiązku zwolniona. Decyzja ostateczna może zostać wzruszona w postępowaniu administracyjnym jedynie wznowieniem postępowania (art. 145 - 153 k.p.a.), które może nastąpić "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną..." lub przez uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 154 - 163 k.p.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie istotnym jest doprecyzowanie określenia "zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym" należy także wskazać na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Otóż zgodnie z art. 52 § 1 wymienionej ustawy, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a więc wówczas kiedy postępowanie administracyjne zostało zakończone. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia art. 52 § 2 tej ustawy rozumie sytuację, kiedy stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący zakończył postępowanie administracyjne, gdyż wyczerpał na drodze tego postępowania przysługujące mu środki zaskarżenia - rozpoznano jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - dlatego mógł złożyć skargę do sądu administracyjnego. Zarzut skarżącego o błędnym zastosowania przez organ administracyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zamiast ustawy z 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, nie jest trafny. Art. 104 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wyraża zasadę w myśl, której do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy, a więc przepisy ustawy nowej. Innymi słowy ustawę tą organ administracji jest zobowiązany stosować w sytuacji, kiedy sprawa jeszcze znajduje się w jego kompetencji, czyli w otwartym i jeszcze niezakończonym postępowaniu administracyjnym. Jeżeli by przyjąć za słuszne twierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja powinna opierać się na przepisach ustawy, która utraciła moc przed datą wydania zaskarżonej decyzji, to konsekwencją tego byłoby także przyjęcie, iż sprawa w postępowaniu administracyjnym zakończyła się na etapie wydania decyzji w dniu [...] grudnia 2001 r., gdyż jedynie w takiej sytuacji art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje na obowiązek stosowania poprzedniej ustawy. Jednakże w takiej sytuacji, zgodnie z powołanymi przepisami art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżącemu nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie wyczerpałby środków zaskarżenia dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wszakże, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozumiejąc, że po wydaniu pierwszej decyzji postępowanie administracyjne jeszcze się nie zakończyło. Skoro zatem nie zakończyło się, to druga z wydanych decyzji musiała już przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 104 ust. 2 powołanej ustawy, jej przepisy. Zgodnie z powyższym, zdaniem Sądu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji słusznie zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. a nie przepisy ustawy, która utraciła moc. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie II SA 738/01 "Organ odwoławczy (tak samo zresztą jak organ ponownie rozpatrujący sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa) ocenia sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy (drugoinstancyjny) orzeka bowiem w sposób apelacyjny (merytoryczny). Rozstrzygając sprawę merytorycznie obowiązany jest więc stosować przepisy aktualnie obowiązujące.". Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż trudno uznać by swoim zachowanie rażąco naruszył warunki określone w licencji, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie dopuściła się obrazy art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b) ustawy o transporcie drogowym, chce wskazać na następujące okoliczności. Przedsiębiorca zgłosił kradzież koncesji i kiedy się ona odnalazła nie zwrócił jej. Nie posiadając właściwej koncesji na pojazd, którym zamierzał przewieźć ładunek za granicę, wykonywał ten przewóz. Jak twierdzi skarżący jechał by po drodze odebrać koncesję właściwą, lecz kiedy okazało się, że jej nie ma, nie oddał koncesji wycofanej z obrotu prawnego, którą miał przy sobie, lecz dalej kontynuował przewóz. Przewoźnik więc z pełną wiedzą o tym, że ma nieaktualną koncesję posłużył się nią - wpisał do dokumentu CMR i okazał na granicy jako obowiązującą. Tym samym był świadom złamania prawa, które dla niego było elementem podrzędnym w stosunku do zobowiązania dokonania transportu. Powyższych ustaleń dokonały organy administracji i są one zgodne z wyjaśnieniami skarżącego. Dlatego w ich świetle zasadnym jest przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że naruszenie prawa (warunków licencji) przez skarżącego miało postać rażącą. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.