II SA 3222/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Wnioskiem z dnia 16 września 2002 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju J. H. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1999 r.(Nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 1999 r. (Nr [...]) w części dotyczącej zatwierdzenia scalenia działek nr [...]położonych we wsi S.. Wnioskodawca stawia zarzut przeprowadzenia scalenia powyższych nieruchomości bez wniosku zainteresowanego. Jego zdaniem scalenia dokonano "po kryjomu i bez jego wiedzy". Nie znana jest mu powierzchnia działek nr [...] i nr [...], tymczasem działka, którą ma otrzymać za zgodą małżonków U. o numerze [...] posiada powierzchnię 6,06 ha., stąd nie wie czy powierzchnia ta odpowiada powierzchniowo działkom nr [...] i nr [...]. Zdaniem J. H. małżonkowie U. nie mają prawa strony, gdyż uważa, że nie legitymują się oni żadną umową dającą im prawo użytkowania działki nr [...], która w jego przekonaniu, nigdy do nich nie należała gdyż nie byli jej właścicielami. W związku z tym wydanie małżonkom U. działek nr nr [...] i [...] w zamian za działkę nr [...] jest, zdaniem J. H. bezprawne. Nieruchomość ta była w użytkowaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. a uprzednio posiadała ją Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w S.. W związku z powyższym zasadny jest, zdaniem J. H., jego wniosek zmierzający do przywrócenia poprawnego stany prawnego, który ma polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji / dnia [...] października 1999 r. Główny Urząd Geodezji i Kartografii przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2003 r. (Nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie, z wniosku J. H., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. w przedmiocie scalenia gruntów stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1975 r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S., w części dotyczącej przejętego na własność Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.z dnia [...] lutego 1970 r., gospodarstwa rolnego C. H., oznaczonego numerami działek [...] i [...], o powierzchni 5,9 ha oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1999 r. w przedmiocie scalenia tych gruntów. Organ administracji stwierdza, że prawidłowość wymienionych decyzji była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2000 r. (II SA 2444/99) skargę J. H. oddalił. Zatem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu jest dla organu wiążąca. Jednocześnie organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 58 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawa zakończona prawomocnym orzeczeniem tego Sądu może podlegać jedynie wznowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał wniosek J. H. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 7 listopada 2000 r. i postanowieniem z dnia 26 lutego 2002 r. (II SA 205/01) wniosek ten odrzucił. Natomiast na skutek skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Wsi w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uregulowania własności nieruchomości, postanowieniem z dnia 1 października 2002 r. (II SAB 285/02) postępowanie to umorzył. W związku z powyższym, z uwagi na bezprzedmiotowość, organ administracji rządowej, postępowanie z wniosku J. H. o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji, niniejszą decyzją umorzył. J. H. wnioskiem z dnia 22 marca 2003 r. zażądał ponownego rozpoznania sprawy zakończonej powyższą decyzją zarzucając jej, brak podstawy prawnej do umorzenia postępowania, czym naruszono art. 156 kpa. Nadto skarżący stwierdza, że poprzednie postępowania administracyjne i rozstrzygnięcia NSA toczyły się w zwykłym trybie, natomiast jego wniosek z dnia 16 września 2002 r. dotyczy postępowania w trybie nadzwyczajnym, gdyż chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 6 i 7 kpa. Skarżący stawia także zarzut naruszenia art. 10 kpa. przez niewykonanie czynności, których przepis ten wymaga. Skarżący w następstwie swojego żądania wnosił dalej o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie decyzji "właściwej". W uzasadnieniu podnosił, że zaskarżona decyzja opierała się na fałszywych dowodach stwierdzających prawo małżonków U. do nieruchomości nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. (nr [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie argumentami powołanymi w zaskarżonej decyzji. Na decyzję tą J. H. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Skarżący powołuje się na fałszywe, w jego przekonaniu, oświadczenie z dnia 13 kwietnia 1999 r. złożone przez małżonków U. oraz na "fałszywą" decyzję Urzędu Gminy w S. z dnia [...] października 1983 r., której nieważność stwierdził Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 2000 r. Uzasadniając skargę J. H. stwierdza, że umorzenie postępowania, w powołaniu się na uprzednie rozstrzygnięcia organu administracji i NSA, było wadliwe, gdyż poprzednie postępowania toczyły się w trybie zwykłym f a obecne w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności. Nadto postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie obejmowało decyzji z dnia [...] maja 1999 r. i z dnia [...] października 1999 r. wydanych przez Ministra Rolnictwa, które zdaniem skarżącego, wydano z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów zaskarżona decyzja bezpodstawnie umarza postępowanie. Dalej skarżący przytacza wcześniejsze argumenty, że do scalenia niesłusznie włączono działki nr [...]i [...], gdyż brak było w tym zakresie wniosku skarżącego, a potraktowanie działki nr [...], jako własności małżonków U. było bezpodstawne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270), Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje; Skarga obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzających postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1999 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 1999 r. w części dotyczącej zatwierdzenia scalenia działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi S. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji organ administracji publicznej zakończył decyzjami o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji stwierdził, że kluczową podstawą jest rozstrzygnięcie czy wystąpiła jedna z przesłanek wskazanych w art. 156 kpa. Jednakże powołując się na konieczność rozważenia występowania tej okoliczności rozważenia tego nie dokonał. Swoje motywy oparł na tym, że prawidłowość decyzji badał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2000 r. (II SA 2444/99) skargę - o uchylenie decyzji stwierdzających nieważność decyzji z dnia [...] września 1975 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów - oddalił. Nadto organ administracji uzasadnia swoje decyzje tym, że wnioski skarżącego o wznowienia postępowania także okazały się nieskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. (IV SA 645/99) zajął stanowisko, w aspekcie art. 156 kpa, sprowadzające się do stwierdzenia, że wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie w której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.. Ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania, co do istoty sprawy, to również nie może mieć znaczenia, jaka decyzja zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie decyduje powyższa okoliczność, ale istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek z art. 156 kpa. Tym samym organ administracji powinien ustalić czy zachodzi rażące naruszenie prawa, oznaczające wadliwość zaskarżonych decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Konsekwencją negatywnego ustalenia powyższych okoliczności powinno być rozstrzygnięcie oparte na art. 157 lub 158 kpa. Sąd administracyjny stwierdza nieważności decyzji administracyjnej jeżeli występują podstawy określone w art. 156 kpa., który stanowi, między innymi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżone decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowi naruszenie przepisu, na którym rozstrzygnięcie to zostało oparte (art. 105 §1 kpa.). Zdaniem Sadu nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Skoro więc w realiach rozpoznawanej sprawy strona domagała się stwierdzenia nieważności konkretnych decyzji administracyjnych, to rzeczą organu administracji było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania pod kątem jego zasadności, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Określając przesłankę bezprzedmiotowości postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2000 r. (sygn. akt V SA 1860/99) stwierdził, że "Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania ... występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem postępowania jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego rozstrzygnięcia dotyczącego jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Natomiast postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Także brak przedmiotu roszczenia nie stoi na przeszkodzie wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie nie staje się z tego powodu bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie, co należy jeszcze raz podkreślić, skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji umarzających postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności innych decyzji administracyjnych. Żądanie swoje oparł na treści art. 156 kpa. przedkładając na tą okoliczność, jego zdaniem, zasadne argumenty. Wyrok NSA, na który powołuje się organ administracji, miał za przedmiot sprawy jedynie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, w części dokładnie określonej w zaskarżonych decyzjach stwierdzających nieważność tej decyzji, a nie inne sprawy i inne postępowania. W swoim rozstrzygnięciu organ administracji dopuścił się naruszenia prawa i to w sposób rażący stosując art. 105 kpa, gdyż przepis ten pozwala na umorzenia postępowania jedynie z powodu bezprzedmiotowości. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji administracyjnej spowodowanej naruszeniem norm prawnych regulujących działanie organu administracji publicznej, w szczególności przez naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono zatem w przypadku, gdy podstawa prawna decyzji oraz jej treść zaprzecza materialnoprawnym warunkom jej wydania. O rozstrzygnięciu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji decyduje istnienie lub nie istnienie przesłanek z art. 156 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2000 r, -1 S.A. 1110/99). Tym samym organ administracji publicznej powinien dokonać właściwych ustaleń i oceny prawnej w podjętej decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 156 kpa, a nie kończyć postępowania w sprawie, przez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze formalnoprocesowym. Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2001 r (V S.A. 381/01) wyraża pogląd, który potwierdza stanowisko Sądu, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji publicznej może wydać zgodnie z art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy stwierdzi oczywisty brak podstawy prawnej i faktycznej do merytorycznego rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie powyższa sytuacja, z przyczyn wskazanych wyżej, nie zachodzi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekła jak w sentencji.