II SA 3231/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie Olga Żurawska - Matusiak asesor WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Karolina Kanabus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi B.M, M.M. na Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany wpisu użytków stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmiany wpisu użytków dla działki ew. nr [...] w obrębie [...] położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej nieruchomość regulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że dnia [...] kwietnia 1990r. na wniosek B. M. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji planowanej inwestycji pod budowę piekarni osiedlowej, w której wskazano, że decyzja traci ważność jeżeli inwestor nie uzyska prawa do gruntu lub je utraci albo w terminie do 31 marca 1993r. nie wystąpi o pozwolenie na budowę. Dnia 14 grudnia 1990r. aktem notarialnym Rep.A Nr [...] niezabudowana nieruchomość o powierzchni 2886 m2, uregulowana w KW Nr [...], została przekazana w użytkowanie wieczyste małżonkom M. Użytkownik wieczysty został zobowiązany do zabudowy przedmiotowej nieruchomości w terminie 5 lat budynkiem piekarni osiedlowej. Wydzielony grunt został rozliczony w użytkach rolnych zgodnie z obowiązującą wówczas klasyfikacją gruntów dla tego terenu. W 1991r. została przeprowadzona aktualizacja klasyfikacji gruntów, która obejmowała także działki z obrębu, w którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Działka ewid. nr [...] nie została wyłączona z klasyfikacji gleboznawczej. Zaktualizowana klasyfikacja gruntów została zatwierdzona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1992r., która stała się prawomocna 5 marca 1992r. Do chwili obecnej działka nie została zabudowana. Zdaniem organu II instancji podstawą do dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jest dokumentacja geodezyjna jak i budowlana potwierdzająca rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, jako pozbawiająca te grunty w sensie prawnym ich dotychczasowego rolnego charakteru oraz decyzja zezwalająca na wyłączenie. Do dostarczenia stosownych dokumentów potwierdzających zaistniałą zmianę zobowiązany jest właściciel lub władający gruntem zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 100 z 21 listopada 2000r). Podstawą wydania decyzji o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków jest wykaz zmian gruntowych oraz geodezyjny szkic polowy. Zdaniem organu brak jest zatem podstaw do zmiany użytku z R na Bp w działce nr [...] tylko na podstawie decyzji z 1990r. o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Na powyższą decyzją skargę złożyli B. i M. M. prezentując w niej chronologicznie wszelkie dokumenty związane z przedmiotową nieruchomością i podnosząc, iż spełnione zostały przez nich warunki określone w decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji budowlanej, tj. oddano im nieruchomość w użytkowanie wieczyste i złożyli w terminie wniosek o pozwolenie na budowę. Nieruchomość pomimo podjęcia prac przygotowawczych do planowanej inwestycji nie została zabudowana z powodu braku pozwolenia na budowę, zaś aktualnie realizacja tego typu inwestycji straciła sens ekonomiczny. Skarżącym nie była znana treść decyzji nr [...] z [...] stycznia 1992r. dotycząca klasyfikacji gruntów. Domniemują, że dokonujący aktualizacji klasyfikacji gruntów nie zapoznał się z informacją o istnieniu "odrolnionego" gruntu o powierzchni 2886 m2 i dlatego działka ewidencyjna nr [...] nie została wykazana jako działka wyłączona z klasyfikacji gleboznawczej. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...] narusza przepisy prawa, a w szczególności ich interes prawny w zakresie własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z 33 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 16, poz. 78 z późn. zm.) do czasu rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu, a więc do czasu rozpoczęcia na nim inwestycji, brak jest podstaw do zmiany użytku gruntowego z "R" na "Bp", a decyzja nr [...] z [...] maja 1990 r. nie stanowi podstawy takiej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: – ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., – ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Jednocześnie uchylona została ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do zapisu art. 134 p.s.a. nie będąc związany granicami skargi stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. nr 100 poz. 1066 z 2000r.) określają kompetencje, zadania oraz właściwość poszczególnych organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Zgodnie z art. 6a tej ustawy Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wojewoda będąc organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje swoje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonuje w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych (art. 6a ust. 2 w/w ustawy). Zadania te zostały określone w art. 7b ust. 1 w/w ustawy, który to artykuł w ust. 2 stanowi, że w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1. pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2. wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Organami administracji geodezyjnej i kartograficznej są: marszałek województwa i starosta (art. 6a ust. 2 pkt 2 w/w ustawy). Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W art. 7 b powołanej powyżej ustawy nastąpiło bowiem rozgraniczenie wykonywania zadań od właściwości. Właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisów prawa, a więc nie może być realizowana zamiennie przez organy danego systemu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i SN wkroczenie w zakres właściwości danego organu stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości zgodnie z art. 19 k.p.a., zaś przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Na system terenowych organów rządowej administracji zespolonej składają się działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach w imieniu: 1. wojewody, z ustawowego upoważnienia, 2. własnym, jeżeli ustawy tak stanowią (art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity DZ.U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.). Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego są ustawy materialno-prawne. Mając powyższe względy na uwadze uznać należy, iż Wojewoda [...] nie był organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W.. Prezydent W. będąc starostą grodzkim działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w zakresie kompetencji wynikających z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1985r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2000r nr 100, poz. 1066 ze zm.). i organem wyższego stopnia w stosunku do niego jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b w/w ustawy). I ten właśnie organ, a nie wojewoda, był organem właściwym do rozpoznania odwołania małżonków B. i M. M. od decyzji Prezydenta W. Zauważyć należy, że strony zostały prawidłowo pouczone w zakresie sposobu i trybu wniesienia odwołania i odwołanie zostało skierowane do prawidłowego organu. Naruszenie przepisów o właściwości nastąpiło na etapie rozpoznawania odwołania w II instancji. Zgodnie z orzeczeniem SN z 27 marca 2002r. III RN 225/01 (nie publ.) "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność". Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a., orzekł jak na wstępie.