II SA 3339/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2004 r. sprawy ze skargi A. L. na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wymiany gruntów. oddala skargę Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 145 §1 i art. 149 § 3 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku p. B. L., złożonego przez pełnomocnika A.L. – po sprostowaniu aktu urodzenia – L. (syna), odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody [...]: z dnia [...] sierpnia 1978 r., Nr [...], w sprawie podjęcia postępowania wymiany gruntów położonych na terenie wsi K. oraz z dnia [...] stycznia 1979 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi K. w gminie T.. W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie wymienne gruntów położonych na terenie wsi K., gmina T., zostało wszczęte z urzędu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., a zakończyła je decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r. Wymianą decyzją objęto m.in. działki nr nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, należące wówczas do B.L.. Jako ekwiwalent za działki objęte wymianą wydzielono grunty zamienne w działkach nr nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych. Działki te zostały następnie na wniosek B.L. przejęte na własność Państwa za spłaty pieniężne decyzją Naczelnika Gminy T. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], a następnie, jak wynika z akt sprawy, włączone do kompleksu gruntów przekazanych Spółdzielni Kółek Rolniczych. Po ponad 20-stu latach od zakończenia postępowania wymiennego B.L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania wymiennego i zwrot działek nr [...] i [...] sprzed wymiany. Wnioskodawczyni podniosła, że w wyniku wymiany została pozbawiona działek nr nr [...] i [...],a cel, na który te działki zostały wymienione nie został osiągnięty. Ponadto zarzuciła, że nie wyraziła zgody na przejęcie przez Skarb Państwa działek wydzielonych jej w wyniku wymiany, a zaświadczenie jakie posiada Urząd Wojewódzki jest podrobione. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r. odmówił wznowienia postępowania wymiennego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki podał m.in., że wniosek B. L. nie zawiera żadnej z przesłanek wznowienia postępowania podanych w art. 145 § 1 K.p.a., a decyzja zatwierdzająca projekt wymiany gruntów została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła dnia [...] lipca 1996 r. B. L. zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw faktycznych i prawnych. W szczególności skarżąca zakwestionowała fakt wyrażenia przez siebie zgody na wymianę gruntów, nieotrzymywanie do wiadomości decyzji i postanowień wydawanych w sprawie, zmuszenie do pobrania ekwiwalentu pieniężnego za grunty wymienne, i to bez wniosku zainteresowanej w sprawie, a także fakt, że cel, a który przejęto grunt skarżącej, nie został osiągnięty. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że akta sprawy potwierdzają stan faktyczny i prawny przedstawiony w zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W szczególności nie ulega wątpliwości, że w końcowej fazie postępowania wymiennego na wiosek B.L. grunty stanowiące jej własność, uzyskane w wyniku wymiany, zostały przekazane na rzecz Skarbu Państwa powołaną wyżej decyzją Naczelnika Gminy T., w trybie przepisów ustawy dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), za kwotę [...] złotych. Od powyższej decyzji B.L. nie złożyła odwołania, a należną jej kwotę pobrała, co oznacza, że decyzja ta została wykonana na warunkach uzgodnionych z samą zainteresowaną. Wojewoda [...] słusznie odmówił wznowienia postępowania wymiennego, gdyż B.L. w dacie zatwierdzenia projektu wymiany nie była już uczestnikiem tego postępowania, ponieważ przejęcie gruntów decyzją Naczelnika Gminy w T. z dnia [...] grudnia 1978 r. oraz uprawomocnienie się tej decyzji nastąpiło przed zatwierdzeniem projektu wymiany (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r.). Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.L., następca prawny B.L. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego powołana decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna ulec uchyleniu. W szczególności B.L., analfabetka, nic nie wiedziała o wszczętym postępowaniu wymiennym gruntów, nie podpisywała żadnego dokumentu wyrażającego zgodę na taką wymianę, nie składała też wniosku o przekazaniu gruntów uzyskanych w wyniku wymiany na rzecz Skarbu Państwa, a ekwiwalent pieniężny przyjęła pod przymusem, zmuszona do takiego postępowania przez urzędnika w Urzędzie Gminy w T.. Podpis zmarłej B.L. na dokumencie zgody na dokonanie wymiany gruntów jest sfałszowany, organ orzekający nie przeprowadził dowodu z badań grafologicznych a cel, dla którego została dokonana wymiana nie został osiągnięty; grunt sprzedano prywatnemu przedsiębiorcy za dużo wyższą kwotę niż wynosił ekwiwalent. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Wojewody [...]: z dnia [...] sierpnia 1978 r. w sprawie podjęcia postępowania wymiany gruntów położonych na terenie wsi K. oraz z dnia [...] stycznia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi K. w gminie T.. Sprawa ma więc charakter proceduralny (prawno-formalny). Pierwszy wniosek B.L. z dnia [...] marca 1996 r. wskazywał, że skarżąca uważała, iż w wyniku postępowania wymiennego została wywłaszczona ze stanowiących jej własność nieruchomości; motyw wywłaszczenia powtarza się zresztą w kolejnych wnioskach, w których skarżący zarzucają, że cel, dla którego przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte, nie został zrealizowany. Wojewoda [...] prawidłowo zakwalifikował to wystąpienie jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi K., gmina T.. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowana wadliwością określoną wyczerpująco (enumeratywnie) w przepisach K.p.a. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...], jak i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że wniosek B.L. o wznowienie postępowania nie zawiera żadnej z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 K.p.a., a decyzja została wydana po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. W szczególności organy obu instancji nie podzieliły poglądu, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe ( art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.). Idzie tu w szczególności o znajdujący się w aktach wniosek B.L. z dnia [...] stycznia 1978 r. o przejęcie na własność Państwa działek gruntu nr [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, uzyskanych w wyniku wymiany gruntów. Zgodnie z powszechnie przyjmowaną wykładnią sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Organy orzekające w sprawie nie miały również podstaw do uznania, w drodze wyjątku dopuszczonego przez ustawę (K.p.a.) że sfałszowanie dowodu było oczywiste. Jednocześnie w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 145 § 2 K.p.a., pozwalające na wznowienie postępowania wtedy, gdy obok oczywistości sfałszowania dowodu wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ II instancji podniósł ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wniosek o wznowienie postępowania wymiennego został wniesiony do Wojewody [...] po ponad dwudziestu latach od zakończenia postępowania wymiennego, a więc w sprawie zaszły negatywne przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej, określone w art. 146 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie ta kwestia nie ma jednak, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia, gdyż nie zachodzi tu możliwość i konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 2 K.p.a., tzn. ograniczenia się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie miał natomiast określony w art. 148 § 1 K.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, wynoszący jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie termin ten został znacząco przekroczony. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzono za decyzją Wojewody [...], że na wniosek B.L. grunty stanowiące jej własność zostały w trybie przepisów ustawy dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) przejęte na własność Państwa powołaną wyżej decyzją Naczelnika Gminy T., za kwotę [...] złotych. Według Ministra ponieważ od powyższej decyzji B.L. nie złożyła odwołania, a należną jej kwotę pobrała, to należy uważać, że decyzja ta została wykonana na warunkach uzgodnionych z samą zainteresowaną. Sąd nie zajmuje stanowiska co do sposobu wykonania powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy T., jednakże zauważa, że ma ona charakter decyzji ostatecznej. I choć decyzja ta nie jest bezpośrednio przedmiotem rozpoznania Sądu, to nie sposób nie stwierdzić, że po jej uprawomocnieniu skarżąca B.L. przestała być stroną w postępowaniu wymiennym, a w szczególności – organ prowadzący to postępowanie nie miał już obowiązku zawiadomienia jej o treści decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. W tej sytuacji, skoro skarżąca nie miała przymiotu strony w fazie zatwierdzania projektu wymiany, to zarzut nieprzekazania jej decyzji w tej sprawie jest nietrafny. Nie będąc stroną w ostatecznej fazie postępowania wymiennego, w której nastąpiło zatwierdzeniem projektu wymiany gruntów decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1979 r., skarżąca nie była również uprawniona do złożenia podania o wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. A zatem już w dniu uprawomocnienia się decyzji Naczelnika Gminy T. z dnia [...] grudnia 1978 r., przejmującej na własność Państwa działki skarżącej, straciła ona prawa strony w postępowaniu wymiennym i konsekwentnie – prawo do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie (niezależnie od istnienia przesłanek pozytywnych do wystąpienia z takim wnioskiem). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.