II SA 3352/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi "B." Spółka Akcyjna z/s w T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z [...] sierpnia 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji Dyrektora M. Zarządu Dróg Wojewódzkich, który decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz w § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432) nałożył karę pieniężną na Firmę "B." S.A. z/s w T. G. w wysokości 6 600,00 zł za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym na trasie T. G. do W.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 6 czerwca 2002 r. w miejscowości S. na drodze 637 przeprowadzono kontrolę należącego do firmy samochodu ciężarowego marki DAF FT 85CF 340 o nr rej. [...] i podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące przekroczenia dopuszczalnych nacisków. Na drodze tej dopuszczalny nacisk osi pojedynczej wynosił 80 kN, a stwierdzono przekroczenia nacisku na II-gą oś pojedynczą pojazdu o 24,40 kN. W odwołaniu "B." S.A. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2001 r. nr 71, poz. 836) oraz Art. 2 Konstytucji RP zarzucając, iż Dyrektor M. Zarządu Dróg Wojewódzkich nie posiada kompetencji do nakładania kar pieniężnych za przekroczenia nacisku na osie pojazdu. Zdaniem odwołującego wskazanie art. 20 pkt 8 ww. ustawy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie dawało kompetencji zarządcy drogi do wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenia nacisków na osie pojazdu, ponieważ od 1.04.2002r. na podstawie cytowanego przepisu może on jedynie wymierzać kary i opłaty związane z zajmowaniem pasa drogowego i zjazdami, bo zapis należy analizować łącznie z pierwszą częścią przepisu, który mówi o kompetencjach w zakresie wydawania zezwoleń. Przepis ten nie dawał zarządcy dróg w dniu wydania decyzji uprawnień do wymierzania wszelkich kar i opłat. Obecnie organami uprawnionymi są policja i Inspekcja Transportu Drogowego. Odwołujący się wskazał również, że podczas przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a kierowca w protokole oświadczył, że starał się jak najbardziej równomiernie rozłożyć ładunek stali. Skoro kierowca nie ma technicznej możliwości sprawdzenia, czy przekroczył dopuszczalny nacisk osi, to Państwo nie może nakładać na podmiot obowiązków, którym nie może on podołać. W obszernym uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ podnosił, iż kwestia zasady jak i wysokości kar drogowych określona została w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Punktem wyjścia do rozważań nad każdą sprawą tego typu jest brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i jest on bezsporny. W protokole podpisanym przez kierowcę kontrolowanego pojazdu organ I instancji wskazał, iż przeprowadził badania obciążenia osi w pojeździe oraz zbadał całkowitą masę pojazdu, porównując ją z masą dopuszczalną dla danego typu pojazdów. Przekroczenia norm określonych w ustawie o drogach publicznych oraz rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia mają charakter przeciążeń osi bądź przekroczenia masy całkowitej pojazdów. W niniejszej sprawie nastąpiło jedynie przeciążenie osi. Organ powołał się na generalną zasadę wynikającą z art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych, stanowiącą, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w oddzielnych przepisach, bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, których wysokość określa załącznik do ustawy. Wysokość opłaty za przeciążenia jest wyceniana w zależności od rozstawu osi. Zgodnie z § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia za oś pojedynczą uważa się oś oddaloną od osi sąsiedniej o więcej niż 2 m lub dwie sąsiednie osie oddalone od siebie o mniej niż 1 m, za oś wielokrotną zaś - zespół złożony z dwóch lub więcej osi, zwanych "osiami składowymi", w którym odległość między sąsiednimi osiami składowymi jest nie mniejsza niż 1 m i nie większa niż 2 m. Nacisk osi pojedynczej nie może przekraczać 80 kN. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu stwierdzono przekroczenie nacisku na II-gą oś pojedynczą o 24,40 kN i stwierdził prawidłowe, w oparciu o ww. załącznik -tabelę Lp. 4.1.d naliczenie wysokości kary pieniężnej na kwotę 6.000,00 zł. ( co należy uznać za oczywistą omyłkę w uzasadnieniu, ponieważ wskazane parametry i podstawa prawna wskazują w tabeli na kwotę 6 600,-zł prawidłowo wymierzoną przez organ I inst.) Odnosząc się do zarzutów odwołującego stwierdził, iż znowelizowany przepis art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie ogranicza praw przysługujących zarządcy dróg do pobierania kar pieniężnych za przekroczenia nacisków na osie pojazdu zgodnie z art. 13 ust. 2a cyt.wyż. ustawy. Podkreślał, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowość dokonanych pomiarów nie była kwestionowana i organ I instancji miał wystarczające podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem, nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) - ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że masa całkowita pojazdu nie przekroczyła dopuszczalnej normy, bowiem w takim przypadku wymierzona byłaby dodatkowa kara pieniężna. Jeżeli natomiast istniały trudności z prawidłowym umieszczeniem towaru, uniemożliwiające stwierdzenie czy nastąpi przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu, to przewoźnik powinien w takiej sytuacji uzyskać wcześniej zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym i w ten sposób uniknąłby kary pieniężnej Nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka "B." wnosiła o uchylenie obu decyzji powołując argumenty z odwołania, tj. naruszenie art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i domagała zasądzenia kosztów. Nadal utrzymywała, iż do dnia wejścia w życie art. 17 ustawy z 1 marca 2002r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U z 2002r, nr 25, poz. 253) do zarządcy drogi należało m.in. wydawanie zezwoleń na przejazdy pojazdów z ładunkiem lub bez ładunku o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Kompetencja ta wynikała z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. W ramach opisanej wyżej nowelizacji zmieniono m.in. ten przepis i od 1.04.2002r z art. 20 pkt 8 wynika, iż do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Tak więc w obecnym brzmieniu art. 20 pkt 8 uprawnia zarządcę do wymierzania kar i opłat ale tylko związanych z zajmowaniem pasa drogowego i zjazdami z dróg a nie wszelkich opłat i kar pieniężnych. W ocenie skarżącego zapis o kompetencji do wymierzania kar i opłat należy analizować łącznie z pierwszą częścią przepisu, który mówi o kompetencjach w zakresie wydawania zezwoleń. Kara jest sankcją za naruszenie warunków określonego zezwolenia lub brak takiego zezwolenia. Nieuprawnione jest zatem stanowisko zakładające, iż przepis ten daje zarządcy prawo do wymierzania wszelkich opłat i kar, gdyż przepis określający kompetencje do nakładania sankcji administracyjnych musi być precyzyjny i interpretując go nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Wskazała, ze organami obecnie uprawnionymi do wymierzania opłat są policja oraz Inspekcja Transportu drogowego. Tym samym należy uznać, iż Dyrektor M. Zarządu Dróg Wojewódzkich nie był uprawniony do wydania decyzji objętej niniejszym odwołaniem. Kompetencji Zarządu do pobierania kar pieniężnych nie reguluje art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Takiego uprawnienia po stronie konkretnego organu należy szukać w przepisach określających jego kompetencję. W ocenie skarżącego art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych takiej kompetencji nie stwarza dla zarządcy drogi. Należy zważyć iż Kompetencje taką posiadają obecnie, poza Policją, inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, utworzonej ustawą o transporcie drogowym z 6.09.2001r. (DzU z 2001r nr 125, poz 1371). Zgodnie z art. 56 tej ustawy inspektor tej inspekcji może wymierzać kary przewidziane ustawą o drogach publicznych. W przypadku art. 20 ust. 8 ustawy o drogach publicznych tak szerokiej kompetencji dla zarządy drogi brak. Tak więc ten argument Kolegium jest całkowicie chybiony. Z ostrożności procesowej, podnosił także okoliczność, ze kierowca oświadczył w protokole, że starał się jak najbardziej równomiernie rozłożyć ładunek stali i wiedział, iż mieści się w dopuszczalnych normach ładując 38,34 tony przy dopuszczalnej ładowności 42 tony. Zachowując najwyższą nawet staranność nie był w stanie stwierdzić, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś. Urządzeń do pomiaru tego parametru jest niewiele, nie ma możliwości sprawdzenia, czy przekracza obowiązujące normy nacisku. W czasie załadunku można ustalić masę pojazdu i ten parametr kontrolować, nie może natomiast ustalić nacisku na oś. W ocenie skarżącego, bez naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Państwo nie może nakładać na podmiot obowiązków, którym ten nie może podołać nie dysponując odpowiednimi instrumentami, a którymi dysponują organy kontrolne. Twierdzenie Kolegium Samorządowego, iż w razie obawy o przekroczenie nacisku na oś, przewoźnik winien na wszelki wypadek uzyskać zezwolenie na przewóz pojazdem ponadnormatywnym, pomija fakt, iż za takie zezwolenie należy ponieść wysoką opłatę. Nie dając przedsiębiorcy technicznych możliwości ustalenia faktu przekroczenia nacisku na oś, zmusza się go do ponoszenia opłat, które w rzeczywistości mogą być niepotrzebne, gdyż do przekroczenia nacisku na oś nie doszło. Ale stwierdzić tego nie można samemu. Może tego dokonać jedynie organ kontrolny, jak to się zdarzyło w niniejszej sprawie. W ostatnim zdaniu uzasadnienia, Kolegium Samorządowe przyznaje nawet, iż istotnie nie ma technicznych możliwości sprawdzenia nacisku na oś po załadunku, co jednak w jego ocenie nie zwalnia właściciela pojazdu od odpowiedzialności. Właśnie w tym punkcie stanowiska organów i skarżącego są różne, gdyż jak to wyżej podniesiono, skarżący nie zgadza się na ponoszenie sankcji za naruszenie obowiązków, którym nie mógł podołać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Podnosiło, iż art. 13 ust.2a ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi o pobieraniu kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym, zaś znowelizowany przepis art. 20 ust. 8 ustawy nie ogranicza praw przysługujących zarządcy drogi do pobierania takich kar za przekroczenie nacisku na osie pojazdu. Tak samo bezzasadny jest zarzut, że przy nie przekroczeniu masy całkowitej pojazdu kierowca nie był w stanie przewidzieć przekroczenia nacisku na oś pojazdu nawet przy dołożeniu najwyższej staranności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione. Wprawdzie skarżący wskazał jakie konkretnie przepisy prawa naruszała zaskarżona decyzja, należy mieć jednak na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanką materialnoprawną wydanych decyzji są przepisy w nich wskazane, tj. art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz w § 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. Nr 44, poz. 432). Wysokość kary, nie kwestionowana przez skarżącego ustalona została na podstawie załącznika do w/w ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - art. 13 ust.2a opublikowanego w ustawie z dnia 6 września 200Ir. o transporcie drogowym (Dz.U.Nr 125, poz. 1371). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do braku uprawnienia organu do ustalania i pobierania opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym. Z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Stwierdzone bezspornie przekroczenie dopuszczalnego nacisku na II-gą oś pojedynczą o 24,40 kN skutkowało tym, że zarządca drogi dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zastosował stawki kary pieniężnej w wysokości 6 600,-zł (tabela Lp.4.1d) Legitymacja organu wynika z przepisu art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958 oraz z 2001 r. Nr 125, poz. 1371), który upoważnił Radę Ministrów do wydania Rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2002r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U.02.8.60) określającego szczegółowe zasady wprowadzania opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających dopuszczalne wielkości parametrów określone w przepisach o ruchu drogowym, zwanych dalej "pojazdami nienormatywnymi", organy właściwe do ustalania stawek tych opłat i organy właściwe do ich pobierania. (§1) Zgodnie z § 6 organami uprawnionymi do ustalenia i pobierania opłaty są: 1) starosta - za przejazdy pojazdu nienormatywnego na podstawie wydanego zezwolenia na czas nieokreślony i czas określony, 2) Generalny Dyrektor Dróg Publicznych lub upoważniona przez niego państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna - za jednokrotny przejazd w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie pojazdu nienormatywnego, 3) dyrektor urzędu celnego - za jednokrotny przejazd w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie pojazdu nienormatywnego przekraczającego granicę państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - po jego nowelizacji - stanowi dodatkowo o kompetencjach szczególnych zarządcy drogi w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych uzupełniając cytowaną wyżej kompetencję. W ocenie Sądu wykładnia językowa powołanych przepisów nie budzi wątpliwości co do legitymacji zarządcy drogi do ustalania jak pobierania zarówno opłat jak i kar pieniężnych - w przypadku braku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Obowiązkiem przewoźnika było, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) umieszczenie ładunku na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Bezsporny jest fakt, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenie o określoną wielkość dopuszczalnego nacisku na drogę jednej z osi kontrolowanego pojazdu. W razie przekroczenia powyższych parametrów lub innych warunków przewidzianych w przepisach określających warunki techniczne pojazdów, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Na takie przekroczenie strona skarżąca nie posiadała zezwolenia, co nie zwalnia przewoźnika od obowiązku uiszczenia opłaty drogowej za stwierdzony już przejazd z przekroczeniem obowiązującej normy. Wbrew poglądowi skarżącego przewoźnika zasada jego odpowiedzialności została ustalona jak i wysokość opłaty została obliczona na podstawie i w granicach powołanych przepisów prawa. Przepisy te nie przewidują żadnych wyjątków od przewidzianych w nich zasad Zauważyć należy, że kierowca pojazdu nie zgłosił zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzanej kontroli, bądź jej wyników. Brak było zatem podstaw do kwestionowania dokonanych pomiarów przeprowadzanych przez wykwalifikowane służby drogowe w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń ani co do sposobu dokonanych pomiarów, ani ustawienia pojazdu w czasie tych pomiarów, czy też do odczytu przyrządów pomiarowych i stwierdzonego w protokole przekroczeń dopuszczalnego parametru. Protokół kontroli zawierał dokładne ustalenia co do omawianego przekroczenia i został podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag. Ustalona i wymierzona - po dokonanej kontroli pojazdu - kara pieniężna stanowi skutek odpowiedzialności korzystającego z drogi publicznej przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia i nie mają znaczenia podnoszone obecnie okoliczności zachowania bądź nie zachowania należytej staranności. Kwestia zachowania przez przewoźnika dopuszczalnej ładowności pojazdu, wynoszącej 42 tony przy ładunku wynoszącym 38, 34 tony także nie ma znaczenia, ponieważ nie stwierdzono przekroczenia ładowności. Bezprzedmiotowe są natomiast wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie braku możliwości technicznych sprawdzenia nacisku na oś po załadunku przez właściciela pojazdu, skoro ustawodawca nie przewidział świadczenia takiego obowiązku ze strony zarządcy dróg na rzecz przewoźników. Niewątpliwie takie urządzenia techniczne posiada organ kontrolujący z ramienia zarządcy dróg publicznych jako ustawowo zainteresowany przestrzeganiem prawa o ruchu drogowym czy ustawy o drogach publicznych. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270).