II SA 3401/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Andrzej Kuba, Sędziowie WSA Maria Jagielska (spr.), as. WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Marta Siemiątkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi Z. R. Sp. z o.o. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Pismem z dnia 14 marca 2002r. firma Z. R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie niewa żności 53 decyzji zawierających zezwolenia wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Publicznych Warszawie w okresie od [...] stycznia 1997r. do [...] czerwca 1997r. na przejazdy jednorazowe pojazdów nienormatywnych w części dotyczącej obowiązku regulowania opłat drogowych. Wnioskodawca załączył kserokopie decyzji, których unieważnienia domagał się. W uzasadnieniu wniosku podał, że obowiązujące, w dacie wydawania decyzji, przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidywały obowiązku nakładania opłat drogowych za zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym poruszającym się w kolumnie. Decyzja z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych i załączonych w postaci kserokopii do wniosku. W uzasadnieniu podał, że art. 13 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami ) uzależniał możliwość korzystania z dróg publicznych przez pojazdy o gabarytach i ciężarze przekraczającym określone normy od wniesienia opłat drogowych za takie przejazdy. Przywołał art. 13 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, który w jego ocenie, zwalniał od opłat drogowych od przejazdu pojazdem nienormatywnym wyłącznie przejazdy pojazdów Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych oraz kolumny pojazdów w rozumieniu przepisów Ustawy -Prawo o ruchu drogowym. Organ administracji uznał, że brak zdefiniowania w przepisach terminu "kolumna" dla pojazdów wskazywać może wyłącznie na to, że zwolnione od opłat drogowych mogły być uznane tylko pojazdy służb wskazanych w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pojazdy należące do wnioskodawcy nie należały do pojazdów uprzywilejowanych ponieważ, jak stwierdził organ administracji, żaden z nich nie wysyłał sygnałów świetlnych w postaci niebieskich świateł błyskowych i jednocześnie nie emitował sygnałów dźwiękowych. Wnioskodawca pismem z dnia 28 czerwca 2002r., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagał się w dalszym ciągu stwierdzenia nieważności wydanych w 1977r. decyzji i przekazania sprawy Ministrowi Infrastruktury jako organowi właściwemu. Rozumowanie organu administracji uznał za błędne i pozbawione podstaw w świetle obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanych decyzji przepisów ustawy o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] września 2002r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ( nr ... ). W decyzji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury. Podzielił rozumowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia[...] czerwca 2002r. że wszelkie inne pojazdy nienormatywne poza pojazdami Policji, UOP, PSP, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej i urzędów celnych, podlegały obowiązkowi uiszczania opłaty drogowej. W ocenie organu administracji, zwolnienie z opłat pojazdów nienormatywnych jadących w kolumnach odnosiło się wyłącznie do pojazdów służb wymienionych w pierwszej części zdania art. 13 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych według stanu prawnego na dzień wydawania decyzji, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. Powołał się na cel, dla którego ustanowione zostały opłaty drogowe, którym było zrekompensowanie zniszczenia dróg przez poruszanie się pojazdami nienormatywnymi. Na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Z. R. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i jej zmiany poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z 1997r. ustalających dla Zakładu Transportu Energetyki Radom opłaty drogowe. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi podnosząc dodatkowo, że art. 13 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obowiązujący w dacie wydawania decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, mówiąc o zwolnieniu z opłat drogowych odnosił je, powołując się na wykładnię celowościową i względy logiczne, wyłącznie do pojazdów wymienionych w pierwszej części zdania tj. do samochodów Policji, UOP,PSP, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej i urzędów celnych. Uzasadniając zastosowanie celowościowej wykładni przepisu podał, iż nakładanie opłat drogowych od wszelkich pojazdów poza wymienionymi w art. 13 ust. 3 pkt 1 u.d.p. i kolumnami przez nie tworzonymi, było konieczne dla zrekompensowania zniszczenia dróg. Strona skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi organu administracji na skargę, przywołała w sposób ogólny pogląd orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym ustanowienie w przepisach rangi ustawowej odstępstw od zasad generalnych w zakresie obowiązkowych świadczeń na rzecz państwa, musi być interpretowane w sposób ścisły, bez "wychodzenia" poza ich literalne brzmienie. Takim odstępstwem jest zwolnienie kolumn pojazdów od obowiązku regulowania opłat. Skarżący dodał, że nienormatywność pojazdów skarżącego polegała w ponad 70% przewozów na przekroczeniu parametrów długości, szerokości, a czasem i wysokości opisanych we właściwych przepisach i powoływanie się organu administracji na niszczenie dróg nie mogło odnosić się do przewozów wykonywanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Według stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym wydane zostały decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, tj. od dnia [...] stycznia 1997r. do [...] czerwca 1997r., ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - u.d.p. ( Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zmianami, ost. zm. Dz. U. z 1997r. Nr 6, poz. 31 ) przewidywała możliwość pobierania opłat drogowych za korzystanie z dróg publicznych m.in. w sytuacji wykonywania przejazdów po drogach publicznych pojazdami samochodowymi o gabarytach i ciężarze przekraczających dopuszczalne normy (art. 13 ust. 2 u.d.p. ) . Art. 13 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy stwierdzał, że " od opłat, o których mowa w ust. 2, zwolnione są przejazdy pojazdów: Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych oraz kolumny pojazdów w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym". Analiza tekstu przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż opłatom nie podlegały nie tylko przejazdy nienormatywnych pojazdów wymienionych w przepisie służb, ale również przejazdy kolumn pojazdów nienormatywnych, w rozumieniu ustawy z dnia 21 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 1992r. Nr 11, poz. 41 ). Tak więc dla oceny możliwości zwolnienia od opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym zasadnicze znaczenie ma rozumienie pojęcia "kolumna pojazdów". Ustawa - Prawo o ruchu drogowym nie zdefiniowała tego terminu, ograniczyła się do określenia w art. 47 ust. 1 maksymalnej dozwolonej liczby pojazdów jadącej w zorganizowanej kolumnie, zaś w ust. 2 tego przepisu ustaliła odległości między kolumnami pojazdów samochodowych, zaprzęgowych i rowerów jednośladowych. Określając warunki dla wszystkich pojazdów poruszających się w kolumnach, przepis art. 47 ust.4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zwolnił równocześnie pojazdy uprzywilejowane, pojazdy służb wymienionych w art. 13 ust.3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i kolumny pojazdów pilotowanych przez pojazdy Policji lub sił zbrojnych od zachowania warunków przewidzianych dla pozostałych pojazdów poruszających się w kolumnach. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że w kolumnach mogły poruszać się różne pojazdy, w tym pojazdy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, pogotowia ratunkowego, służby więziennej, urzędów celnych. Inaczej mówiąc, kategoria "kolumna pojazdów" nie odnosiła się, tak jak twierdzi organ administracji, tylko do pojazdów uprzywilejowanych i wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 służb, a zatem z przytoczonych przepisów nie wynikało również , że zwolnienia od opłat drogowych odnosiły się do kolumn pojazdów tychże szczególnych służb. Przytoczone przepisy uprawniały do przyjęcia, że zwolnienia dotyczą także innych pojazdów pod warunkiem , że poruszają się one w kolumnach. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że przepis art. 13 ust. 3pkt 1 u.d.p. stanowił podstawę do zwolnienia od opłat tylko przejazdy pojazdów w nim wymienionych oraz kolumny tych pojazdów. Przywoływanie tu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad interpretacji przepisów w oparciu o wykładnie celowościową jest niezasadne. Wykładnia celowościowa stosowana jest wyłącznie wtedy, gdy na gruncie dokonanej wykładni językowej powstają wątpliwości co do znaczenia normy prawnej. Tymczasem, lektura art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie nastręcza wątpliwości co do treści przepisu, zwłaszcza że art. 47 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, do której odsyła art. 13 ust. 3 pkt 1 u.d.p. nie stoi z nim w sprzeczności, lecz dodatkowo potwierdza przyjęty przez ustawę sens normy. Przyznanie słuszności rozumowaniu organu administracji, że zwolnienie od opłat drogowych dotyczy jedynie pojazdów służb wymienionych w art. 13 ust. 3 pkt 1 u.d.p. oraz kolumn tych pojazdów, oznaczałoby uznanie za zbędne użytego w cyt. przepisie zwrotu "oraz kolumny pojazdów w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym". Powszechnie przyjęta jest dyrektywa, zgodnie z którą żaden ze zwrotów wchodzących w skład interpretowanego przepisu nie może zostać uznany za niepotrzebny czyli pozbawiony znaczenia, a do tego sprowadziłoby się uznanie, że zwolnione od opłat są wyłącznie kolumny pojazdów określonych służb. Należy stwierdzić, że niezależnie od tego jakie były w istocie intencje ustawodawcy, przepis art. 13 ust.3 pkt 1 u.d.p. zwolnił od opłat drogowych przejazdy pojazdów wymienionych w przepisie służb oraz przejazdy kolumn pojazdów rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, a więc kolumn wszelkich pojazdów, w tym pojazdów wymienionych w przepisie służb. Nie można natomiast przyznać słuszności zarzutom skargi, że organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzje nie był właściwy do rozpoznania sprawy. Precyzyjny wywód w tym zakresie przeprowadzony został przez organ administracji w decyzji z dnia [...] września 2002r. Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, lecz gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. wszędzie tam, gdzie w przepisach Kpa. jest mowa o ministrach rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji państwowej, a więc również Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzje - zezwolenia, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący wydane zostały przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. organem właściwym do stwierdzenia nieważności tych decyzji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze dokonaną przez Sąd interpretację, obowiązujących w dacie wydawania decyzji - zezwoleń, przepisów mając na uwadze, że nie można uznać, iż wydawane skarżącemu zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych pozbawione były podstawy prawnej. Również nakładanie obowiązku wniesienia opłaty drogowej znajdowało swoje oparcie w obowiązujących przepisach, jednak rozstrzyganie o nim winno było być rozpatrywane przy uwzględnieniu możliwości zastosowania zwolnienia przewidzianego wskazanym już wyżej przepisem. Nieuwzględnienie istniejącej możliwości zwolnienia od opłaty, choćby z powodu błędnej interpretacji przepisów obowiązujących w dacie wydawania zezwoleń stanowiło rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.