II SA 343/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r., sprawy ze skargi B. i J., małżonków K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku skarżących B. i J. małżonków K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...] w gminie [...]. Postępowaniem scaleniowym objęto m.in. gospodarstwo rolne o pow. 3,27 ha należące do J. i E., małż. K., w tym działkę nr [...] o pow. 1,25 ha częściowo zabudowaną. Scaleniem objęto całą działkę łącznie z siedliskiem. W wyniku scalenia J. i E., małż. K. otrzymali m.in. działkę nr [...] o pow. 1,87 ha obejmującą grunty przedscaleniowej działki nr [...]. Z akt wynika, iż Państwo K. zgłosili zastrzeżenia do działki nr [...] z uwagi na jej kształt, jednakże zastrzeżenie to zostało załatwione odmownie, albowiem - jak stwierdził Wojewoda [...] w uzasadnieniu w/w decyzji - przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że działka nr [...] została w miarę możliwości poprawnego projektowania wydzielona prawidłowo i granice jej są obecnie korzystniejsze niż były przed scaleniem. Na mocy umowy z dnia 24 listopada 1982 r. małżonkowie J. i E. K. przekazali nieodpłatnie własność i posiadanie należącego do nich gospodarstwa rolnego na rzecz swej córki B. K. oraz jej męża J. K. na zasadzie wspólności ustawowej. Następnie w grudniu 1999 r. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek skarżących B. i J., małż. K., o przywrócenie granic działki siedliskowej do stanu przed scaleniem. Wnioskodawcy zakwestionowali przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] (obecnie nr [...] i [...]), zaś podstawą ich żądań był plan z 1942 r. sporządzony dla potrzeb wydania J. K. pozwolenia na budowę. Rozpatrując wniosek skarżących małż. K. Wojewoda [...] zbadał dokumentację dotyczącą ewidencji gruntów przed scaleniem. W ramach czynności wyjaśniających odszukano również mapę sporządzoną w 1970 r. przez biegłego sądowego F. B. oraz dokonano analizy dokumentacji dotyczącej scalenia gruntów. W wyniku podjętych działań stwierdzono, że granice przedscaleniowej działki [...] odbiegają znacznie od granic działki siedliskowej pokazanych na planie z 1942 r. Przebieg granicy działki nr [...] wydzielonej w wyniku scalenia w części zabudowanej jest zbliżony do przebiegu granicy działki nr [...] objętej aktem własności ziemi wydanym dla J. K. Wojewoda [...] podjął również nieudaną próbę ugodowego ustalenia przebiegu granicy, lecz skarżący B. i J., małż. K., ostatecznie zażądali stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...] zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa. Uzasadniając swoje wystąpienie skarżący podnieśli, iż scaleniem objęto zabudowane siedlisko ich ojca – J. K., bez zgody właściciela. Zdaniem skarżących ustalona w trakcie scalenia nowa granica między działką nr [...], a działką nr [...] (obecnie [...] i [...]) jest niezgodna z granicą przedstawioną na planie z 1942 r. sporządzonym dla celów projektowych. Granica ta przebiegając zbyt blisko budynków gospodarczych, powoduje konflikty sąsiedzkie oraz utrudnia ewentualne prace związane z ich konserwacją. W dniu [...] sierpnia 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję nr [...], na podstawie której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi [...] i [...] w części zawnioskowanej przez skarżących małż. B. i J. K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że analiza operatu scaleniowego, operatu ewidencji gruntów przed scaleniem, dokumentów geodezyjnych opisowych i graficznych, w tym mapy sporządzonej w 1970 r. dla celów sądowych przez biegłego sądowego F. B., wykazała, iż przedscaleniowa działka siedliskowa J. K. nr [...], w wyniku przez skarżących granica z działką nr [...] uległa jedynie niewielkim regulacjom. Ponadto działka ta została powiększona, ponieważ jej powierzchnia przed scaleniem wynosiła 1,25 ha, a wydzielona w wyniku scalenia odpowiadająca jej działka nr [...] ma powierzchnię 1,87 ha. Organ zauważył również, iż w kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia zapisano życzenie J. K. o treści: "Obok domu pozostawić bez zmian. Jeśli by można było dodać koło domu, to dodać". W ocenie organu w przedstawionej sytuacji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie wnioskodawców jakoby objęcie scaleniem przedmiotowej działki odbyło się wbrew woli ojca skarżącej B. K. Organ podniósł ponadto, iż w wykazie oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu J. K. nie kwestionował granicy z działką nr [...] (obecnie [...] i [...]), zaś jego zastrzeżenie do działki nr [...] dotyczyło jedynie jej kształtu (określenie "ponieważ jest klin"). W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskować należy, iż J. K. został poinformowany o wszelkich zmianach dotyczących jego gospodarstwa, jego życzenia zostały spełnione, a korekta zachodniej granicy siedliska nie budziła zastrzeżeń zainteresowanego, ponieważ nie zmieniła w sposób istotny jej przebiegu. Ponadto organ uznał, iż powoływanie się przez skarżących na przebieg granicy przedstawiony na mapie z 1942 r., sporządzonej dla uzyskania zezwolenia na budowę, nie może być brane pod uwagę, ponieważ nie ma wartości dowodowej jako dokument wskazujący w sposób jednoznaczny na przebieg granicy. Organ uznając, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził dodatkowo, iż w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na zbycie działki nr [...] na rzecz osób fizycznych. W dniu [...] sierpnia 2002 r. skarżący B. i J., małż. K. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, iż decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2002 r. jest nietrafna, albowiem ustalony przez organ stan faktyczny jest niezgodny z rzeczywistym stanem sprawy. W ocenie skarżących z dokumentacji scaleniowej wynika, iż postępowanie to toczyło się pomimo wyraźnego sprzeciwu małż. K. co do objęcia nim gruntów zabudowanych, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...] w ten sposób, że przebiega ona przez należące do skarżących budynki, co jest zarzewiem konfliktów sąsiedzkich oraz sporów sądowych i administracyjnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] grudnia 2002 r. decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż twierdzenie skarżących, jakoby J. K. nie wyraził zgody na objęcie scaleniem swojej częściowo zabudowanej działki nr [...] i że przez to zostały naruszone przepisy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) jest bezpodstawne. W ocenie organu życzenie J. K. jako uczestnika scalenia zostało spełnione, a dowodem na to jest wykaz oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu, w którym J. K. nie kwestionował przebiegającej w sąsiedztwie jego budynków granicy z działką nr [...] należącej niegdyś do Gminnej Spółdzielni. Jego zastrzeżenie - na co zwrócił ponownie uwagę organ - dotyczyło jedynie kształtu wydzielonej w wyniku scalenia działki nr [...]. Organ podniósł, iż przebiegająca obok budynków, sporna obecnie granica, nie mogła być zresztą kwestionowana, ponieważ w procesie scalanie nie uległa zmianie. Nie zostały w związku z tym objęte scaleniem grunty zabudowane, a więc - zdaniem Ministra - nie potwierdza się zarzut skarżących jakoby objęcie scaleniem zabudowanej działki małż. K. nastąpiło bez zgody i wiedzy zainteresowanych. Organ powtórzył ponadto swoje dotychczasowe argumenty odnośnie zarzutu związanego z planem z roku 1942 i mapą biegłego F. B. Skarżący wnieśli w dniu [...] stycznia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż niesłuszne są ustalenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem jak wynika z dokumentacji, w tym z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].06.2000 r., nr pisma: [...], postępowanie scaleniowe toczyło się pomimo wyraźnego sprzeciwu J. K. co do objęcia nim gruntów zabudowanych. Zdaniem skarżących okoliczność ta nie może nie mieć znaczenia, albowiem zgodnie z przepisem art. 1 ust. 3 cyt. ustawy grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). W ocenie skarżących wydanie decyzji scaleniowej bez wymaganej prawem zgody właścicieli nieruchomości zabudowanej stanowi bezprawną ingerencję organów państwa w prawo własności i w tej sytuacji winno ono być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżących grunty zabudowane oraz granica od strony zachodniej została zmieniona wbrew woli J. K. Skarżący podnieśli, iż w ich ocenie zastrzeżenie zgłoszone przez J. K. do działki nr [...] miało istotny charakter i nie upoważniało Ministra do stwierdzenia, że życzenie ojca skarżących zostało spełnione. Skarżący uznali ponadto, iż oparcie rozstrzygnięcia w zakresie stanu własności na podstawie mapy sporządzonej przez biegłego F. B. z 1970 r. narusza przepis art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] stycznia 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Państwa B. i J., małżonków K., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza prawo. Przedmiotowa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2002 r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2002 r., z uwagi na niedokładne wyjaśnienie przez w/w organ administracji publicznej stanu faktycznego sprawy, naruszają podstawowe normy postępowania administracyjnego wskazane w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Z uwagi na fakt, iż przepis ten ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, której naruszenie w toku postępowania scaleniowego może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wojewody zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, należy - zdaniem Sądu - podnieść, iż wyjaśnienie przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodziła taka sytuacja, było kluczowym zadaniem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. Strona skarżąca zarzucała w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, iż postępowanie scaleniowe, które objęło nieruchomość zabudowaną należącą do J. K., odbyło się z naruszeniem dyspozycji art. 1 ust. 3 cyt. ustawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był w związku z tym jednoznacznie ustalić, czy taka sytuacja miała miejsce w przypadku rozpatrywanej sprawy i uzasadnić przedstawione stanowisko, jak również wyjaśnić wszelkie sprzeczności wynikające z dokumentów zebranych w ramach postępowaniu. Jednakże w ocenie Sądu w toku niniejszego postępowania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił jednoznacznie, czy postępowaniem scaleniowym objęto grunty zabudowane i czy w związku z tym J. K., jako właściciel tych gruntów, wyraził jednoznaczną zgodę na ich objęcie scaleniem. Z akt postępowania nie wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy została naruszona norma przepisu art. 1 ust. 3 w/w ustawy, albowiem zachodzi pewna sprzeczność pomiędzy ustaleniami dokonanymi przez organy administracji badające sprawę. Przykładem tej swego rodzaju niespójności w ustaleniach może być fakt, iż z jednej strony Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...], skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdził, iż scaleniem objęto całą działkę nr [...] łącznie z siedliskiem, pomimo braku zgody małż. K. na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych, zaś z drugiej strony stwierdza, że przedmiotowym scaleniem nie zostały objęte grunty zabudowane, które należałyby do J. K. Ustalenia dotyczące charakteru prawnego omawianych gruntów mają zasadnicze znaczenie, albowiem w przypadku uznania, iż scaleniem zostały objęte grunty zabudowane w rozumieniu wspomnianego przepisu art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to organ zobowiązany będzie w toku ponownego postępowania wykazać, że małżonkowie K. udzielili wyraźnej zgody na objęcie takich gruntów scaleniem. W ocenie Sądu na podstawie materiałów dotychczas przedłożonych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym brak jest dowodu na uznanie, iż J. i E., małż. K. wyrażali taką zgodę. Należy przy tym zaznaczyć, iż omawiana zgoda nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/93). Organ powinien mieć również na uwadze, że sam fakt niekwestionowania przez J. K. przydzielenia w toku postępowania scaleniowego działki nr [...] nie oznacza, że nie naruszono przepisu art. 1 ust. 3 cyt. ustawy (podobnie: /w:/ wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 589/98). Mając to na względzie należy - zdaniem Sądu - uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zbadał wyczerpująco wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadził dowodów, jak również stosownych analiz pozwalających Sądowi na prawidłowe skontrolowanie, czy zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] i [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.