II SA 3515/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie: WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Grażyna Nauka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 1994 r. Nr [...] o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. Nr [...] Wójt Gminy D., na wniosek T. i B.P., wyłączył z produkcji rolniczej grunty położone w D. oznaczone nr działek [...] o powierzchni [...] ha R III b, z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Pismem z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił T.P. i B.P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 1994 r. Nr [...] dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów położonych w D. w działce nr [...] stanowiących własność T. i B.P. na cele budownictwa mieszkaniowego, powiadamiając jednocześnie adresatów drugim pismem z tej samej daty o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zgłaszaniu ewentualnych żądań. W odpowiedzi na powyższe pismo T. i B.P. pismem z dnia [...] października 2000 r. wnosili o uchylenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D.. Wnioskujący żądali wyjaśnień czy wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło na wniosek Zarządu Gminy w D. czy na wniosek [...] Urzędu Wojewódzkiego, gdyż zdaniem wnioskujących może mieć to związek z wydaną decyzją, a nadto żądali wyjaśnienia czy chodzi o stwierdzenie nieważności całej decyzji czy jej części. Zdaniem wnioskujących Zarządu Gminy w D. powinien z własnej inicjatywy usunąć dostrzeżony błąd w decyzji a nie rozpoczynać procedury stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 5, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 1994 r. Nr [...] dotyczącej wyłączenia gruntów rolnych w działce nr [...] o powierzchni [...] ha obrębu D. z produkcji rolniczej przez T. i B.P. na cele budownictwa mieszkaniowego, ponieważ przedmiotowa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Nieważność wydanej decyzji przez Wójta Gminy D. wynikła z tego, iż w dniu jej wydania działka nr [...], będąca przedmiotem rozstrzygnięcia, nie istniała. Grunty części działki nr [...] obejmujące powierzchnię [...] ha uzyskały w dniu [...] sierpnia 1991 r. zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a następnie grunty w działkach [...] – [...] o łącznej powierzchni [...] ha uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na przeznaczenie ich na osiedle mieszkalno – pensjonatowe z usługami, zaś pozostała część gruntów z byłej działki nr [...] uznana została w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. jako tereny zainwestowane. Powołując się na dane wynikające z akt sprawy, wojewoda ustalił, iż działka nr [...] miała powierzchnię [...]ha i w 1991 r. została podzielona na działki nr nr [...]–[...], a następnie w roku 1992 dokonano powtórnego podziału. Tak więc przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być działka nr [...] o pow. [...] ha ponieważ w dniu wydania decyzji działka ta nie istniała, także w rejestrze ewidencji gruntów. Ponadto decyzja wójta z 1994 r. dotyczyła w części sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzja ostateczną z dnia [...]grudnia 1991 r. wydanej przez ten sam organ. Powołując się na art. 157 § kpa wojewoda stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie organ wszczął postępowanie z urzędu na skutek powzięcia wiadomości o wadliwości decyzji. Od decyzji tej T. i B. P. złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy D., o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżących sprawa nie została dogłębnie rozpoznana, ponieważ w rejestrze ewidencji gruntów działka nr [...] w roku 1994 istniała. Organ administracji – Wojewoda [...] – w przekonaniu skarżących naruszył art. 77 i art. 7 kpa nie badając wszystkich dowodów i materiałów w sprawie stwierdził nieważność decyzji zamiast wznowić postępowanie. Skarżący stwierdzają, iż nie są już właścicielami gruntów, które zostały podzielone i znajduje się na nich osiedle mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ administracji podaje, iż skutkiem wystąpienia Wójta Gminy D. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 1994 r. sprawa została przekazana Wojewodzie [...], który wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ administracji stwierdza, iż zaskarżona decyzja wojewody stwierdzająca nieważność decyzji wójta jest prawidłowa z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w dacie wydania decyzji przez wójta działka nr [...] o powierzchni [...] ha nie istniała w rejestrze ewidencji gruntów, wobec czego nie można w sposób jednoznaczny ustalić, które grunty zostały objęte tą decyzją. Na decyzję tą T.P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż na dzień podejmowania decyzji przez Wojewodę [...] nie była stroną bowiem przedmiotowy grunt nie był już jej własnością. Jednakże występuje ze skargą, gdyż obawia się, że obecni właściciele nieruchomości, których danych personalnych nie jest w stanie ustalić, mogą mieć roszczenia przeciwko niej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), - ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarżąca, a w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] skarżąca łącznie z mężem B.P. podnosili, iż nie są już właścicielami nieruchomości objętej skarga (uprzednio odwołaniem). Wobec takiej deklaracji powstała zasadnicza wątpliwość czy T. i B.P., mieli uprawnienie strony do wystąpienia z odwołaniem od decyzji Wojewody [...], w konsekwencji powstaje pytanie czy sama T.P. może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00. W dacie wniesienia odwołania, a następnie skargi do Sądu, skarżąca twierdzi, że ani ona ani jej mąż nie byli już właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Nie mieliby więc, z oczywistych względów, żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie mogliby wykazać się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy nie wynika by organ administracji, wobec tych deklaracji T. i B.P., dokonał niezbędnych ustaleń zmierzających do dokładnego wyjaśnienia powyższego stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W związku z powyższym organ administracji powinien rozważyć, czy odwołujący się mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym i po poczynieniu tych ustaleń zastosować właściwe rozwiązanie procesowe. Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego obejmującego rozpoznawaną sprawę, albowiem bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.